Вторая половина 90-х годов XIX в. отмечена активизацией дальневосточной политики российского правительства. Одним из осязаемых ее результатов явилась конвенция между Россией и Китаем о Ляодунском полуострове, подписанная 15 марта 1898 года. В соответствии с ней Китай передавал России в арендное пользование на 25 лет южную часть упомянутого полуострова - Порт-Артур и Да-лянь-вань с прилегающими к ним сушей и водным пространством. Суверенитет над уступленной частью полуострова сохранял за собой Китай, но организация гражданского управления ею всецело предоставлялась русским властям¹.

Вслед за подписанием конвенции на полуостров вступили русские войска. В Петербурге заблаговременно побеспокоились об этом. Еще 3 декабря 1897 г. в воды Порт-Артура вошел и встал на внешнем рейде отряд кораблей из состава русской Тихоокеанской эскадры. В конце января 1898 г. в этом районе была развернута вся эскадра под началом контр-адмирала Ф. В. Дубасова. 9 марта того же года к ней присоединился пароход "Саратов", прибывший из Владивостока и доставивший один батальон 9-го Восточно-Сибирского полка, 4 орудия и взвод первого Верхнеудинского полка Забайкальского казачьего войска. 15 марта, в день подписания конвенции, в 6 часов вечера, "Саратов" по приказу Дубасова вошел в порт. Высадившийся на берег десант двинулся в город для занятия помещений, оставленных китайцами. А 16 марта, в 8 часов утра, на форте Хуань-цзинь-шань (Золотая гора) был поднят русский флаг - символ новой власти на полуострове².

Со вступлением конвенции в силу управление краем переходило к российской стороне. Однако готовых рецептов на этот счет у нее не было. Впервые административный аппарат предстояло создавать на территории, суверенное право на которую принадлежало другому государству. Экстраполяция российской традиции местного управления на новообретенную территорию не допускалась: статьей IV конвенции оговаривалось, что глава русской администрации на полуострове не должен носить звание губернатора или генерал-губернатора³. Необходимо было найти управленческие решения, которые учитывали бы новые реальности.

Первым шагом в этом направлении стали высочайше утвержденные 14 апреля 1898 г. правила, регламентировавшие взаимоотношения военной,

Яргаев Михаил Халшовт - кандидат исторических наук, доцент Тихоокеанского государственного университета. Хабаровск.

морской и гражданской властей на полуострове. Общее начальствование над морскими и сухопутными силами, а также гражданской администрацией возлагалось на начальника Тихоокеанской эскадры контр-адмирала Ф. В. Дубасова. Непосредственное руководство сухопутными войсками и гражданскими учреждениями поручалось генерал-майору В. С. Волкову, прибывшему в Порт-Артур 25 марта⁴.

11 августа 1898 г. последовал императорский указ об учреждении звания начальника Гуаньдунского полуострова ⁵ с присвоением ему прав военного губернатора по гражданской части и командира корпуса - по военной. На эту должность был назначен генерал-майор Д. И. Субботич, исполнявший ранее обязанности военного губернатора Приморской области. В помощь ему утверждался временный штат гражданского управления в составе окружного начальника, его помощника, делопроизводителя и двух приставов.

Между тем на самом полуострове развернулась нормотворческая деятельность, связанная с устройством местного управления. Результатом ее явилась разработка двух проектов управления занятой территорией. Один из них принадлежал Дубасову, другой - Волкову. Первый предусматривал передачу территории в ведение МВД, второй - военного министерства. Управление на месте Дубасов вверял командующему Тихоокеанской эскадрой, которому подчинены "два лица между собою равноправных" - командующий размещенными на полуострове войсками и генеральный комиссар, ведающий гражданскими делами. По проекту Волкова военная и гражданская власть на полуострове должна принадлежать одному лицу, подчиненному непосредственно командующему войсками Приамурского военного округа, каковым являлся Приамурский генерал-губернатор.

В административном отношении Дубасов делил территорию полуострова на два округа и три города (Порт-Артур, Да-лянь-вань и Цзинь-чжоу). Управление округами возлагалось на земских начальников, работавших под началом гражданского комиссара. Низовые звенья административной системы - волости и сельские общины во главе с выборными лицами из китайцев - Дубасов предлагал сохранить, подчинив их земским начальникам.

Волкову административное устройство территории представлялось иным: она, по его мнению, должна составлять один округ, разделенный на два участка; глава округа наделялся полномочиями начальника уезда в империи, начальник участка приравнивался к уездному приставу, стоящему над волостью⁶.

О содержании обоих проектов Дубасов 21 августа известил телеграммой военное министерство. Последнее критически отозвалось о схеме управления, предложенной начальником края. Ахиллесовой пятой ее оно признало непроработанность вопроса о характере власти и компетенции высших должностных лиц, составлявших треугольник "командующий Тихоокеанской эскадрой - командующий сухопутными войсками полуострова - гражданский комиссар". Тезис о равноправии двух субъектов власти - командующего войсками и гражданского комиссара - был истолкован как попытка отделить гражданскую власть от военной, что с точки зрения военного ведомства было нецелесообразно.

Судьбу проектов окончательно решил император, отдав предпочтение концепции управления, выработанной В. С. Волковым⁷.

В начале сентября 1898 г. военный министр А. Н. Куропаткин представил Николаю II доклад, основная идея которого была созвучна с формулой власти, предложенной Волковым. В докладе сообщалось, что ситуация на полуострове изменилась: сосредоточение русских войск на нем близится к завершению. В этих условиях, - считал министр, - "представляется совершенно своевременным и для пользы дела необходимым не отвлекать более начальника Тихоокеанской эскадры от его прямых, важных и ответственных обязанностей по командованию эскадрой, сняв с него главное начальствование войсками и гражданской частью на Квантуне, и передать таковые по принадлежности Приамурскому генерал-губернатору"⁸. Лаконичная резолюция императора "согласен", которой удостоился доклад, означала, что воп-

рос о важной кадровой перестановке в рассматриваемом районе решен. Ответственность за управление полуостровом легла теперь на Приамурского генерал-губернатора Н. И. Гродекова, который делил ее с Субботичем, прибывшим в Порт-Артур в начале сентября.

В ноябре 1898 г. пограничный комиссар Амурской области полковник Б. Л. Громбчевский по поручению Приамурского генерал-губернатора доставил в Петербург, в военное ведомство, проект Временного положения об управлении Гуаньдунским полуостровом. Основу его, как отмечал в рапорте на имя военного министра Гродеков, составил одноименный проект начальника полуострова Субботича, существенно доработанный в штабе Приамурского военного округа⁹. Новый проект выгодно отличался от прежних более тщательной проработкой всего комплекса вопросов, связанных с управлением арендованной территорией.

Проект закрепил те изменения, которые произошли во властных отношениях в крае. Главное управление им возлагалось на командующего войсками Приамурского военного округа, а местное - на начальника полуострова. Территория передавалась в ведение военного министерства. Сравнительно небольшие размеры полуострова определили особенности его административного устройства: проектировался один округ, который предлагалось разделить на три участка.

Один из разделов проекта очерчивал компетенцию начальника полуострова. Ему предоставлялись права и обязанности губернатора, губернского совета и других учреждений подобного типа в соответствии с Общим губернским учреждением и учреждением Сибирским. Глава администрации наделялся широкими полномочиями в отношении местного населения. Он мог: а) подвергать всех должностных лиц "туземного управления" дисциплинарным взысканиям и аресту на срок до трех месяцев или предавать их за преступления суду; б) привлекать местных жителей, нарушающих общественный порядок, к административной ответственности в виде ареста до одного месяца или денежному штрафу до ста рублей; в) воспрещать пребывание на полуострове лицам, чья политическая благонадежность вызывала сомнение.

Чиновники ниже рангом - начальник окружного управления, его помощник, начальники участков - также получали дискреционную власть: начальник округа имел право подвергнуть провинившихся аресту до семи дней или штрафу не более 15 рублей, а помощник начальника округа и участковые начальники - аресту не свыше трех дней и денежному взысканию не более пяти рублей.

Главными опорными пунктами русской власти на арендованной территории были Порт-Артур и Да-лянь-вань. Управление Порт-Артуром вверялось полицмейстеру, в распоряжении которого состояли полицейские надзиратели. В Да-лянь-ване полицейская власть принадлежала помощнику начальника округа. До введения общественного управления забота о хозяйстве и благоустройстве в этих городах возлагалась на указанных должностных лиц и депутатов от городских обществ.

Сельское население предлагалось разделить на общества, которые объединялись в более крупные единицы - волости. Количественные параметры тех и других сообществ устанавливал начальник полуострова. Сельские старосты избирались сельскими обществами. Что касается волостных старшин, то в отличие от российской практики, должность их не была выборной: они назначались начальником полуострова. Волостным старшинам и сельским старостам присваивались особые знаки, которые они должны были носить при исполнении своих обязанностей, и печати, заменявшие подписи на исходящих бумагах. В обязанность должностным лицам сельского управления вменялся надзор за спокойствием и порядком на подведомственной им территории, исполнением законов и распоряжений властных структур, уплатой податей и выполнением повинностей. Более детальную регламентацию прав и обязанностей волостных старшин и сельских старост намечалось дать в инструкции за подписью начальника полуострова¹⁰.

Однако данному проекту не суждено было стать руководством к действию. В ноябре 1898 г. последовало высочайшее повеление об учреждении под председательством члена Государственного совета, председателя департамента государственной экономии, статс-секретаря Д. М. (Польского Особого совещания по вопросам организации управления Гуаньдунским полуостровом. Участниками совещания назначались министр внутренних дел сенатор И. Л. Горемыкин, министр финансов статс-секретарь СЮ. Витте, военный министр генерал-лейтенант А. Н. Куропаткин, управляющий морским министерством вице-адмирал П. П. Тыртов, министр юстиции статс-секретарь Н. В. Муравьев, министр иностранных дел граф М. Н. Муравьев. Совещание прошло в два этапа: 1 и 7 марта 1899 г. и 5 августа того же года. Первый был посвящен выработке общих принципов управленческой политики на полуострове, второй - детальному обсуждению составленного специально созданной комиссией проекта положения об управлении им.

Рассматривая фундаментальные основы административного устройства арендованной территории, совещание обратилось прежде всего к вопросу о взаимоотношениях центральной и местной власти. Речь шла о том, сохранить ли статус-кво, то есть иерархическую цепочку "начальник полуострова - Приамурский генерал-губернатор - центр", или подчинить местное управление непосредственно центральной власти. Трехзвенная система управления краем, отмечалось на совещании, оправдывалась в условиях, когда территория Приамурского генерал-губернаторства служила тыловой базой, откуда на полуостров доставлялись войска, вооружение, продовольствие. Куропаткин, предложивший ранее кандидатуру Приамурского генерал-губернатора в промежуточной инстанции между центром и местной властью, заявил на совещании: "...Ныне представлялось бы вполне возможным и целесообразным подчинить Гуаньдунский полуостров непосредственно центральной власти... тем более, что уже в настоящее время направление на названный полуостров укомплектований для войск и снабжение сих войск военными припасами производится не из Приамурского генерал-губернаторства, а из других местностей Российской империи" ". Совещание поддержало это мнение, приняв во внимание также крайнюю загруженность генерал-губернатора делами, относящимися к управлению Приамурским краем, и то обстоятельство, что по многим вопросам, связанным с русской колонией в Китае, требовались непосредственные указания из Петербурга.

Принципиально важным был вопрос о том, какому ведомству следует подчинить арендованную территорию. В России административную опеку территориальных образований осуществляли либо МВД (генерал-губернаторства Европейской России, Приамурское генерал-губернаторство и др.), либо военное министерство (Закаспийская область, казачьи войска и др.). Совещание высказалось за передачу полуострова в ведение военного министерства, которое курировало бы вопросы, относящиеся к общей администрации, полиции, благоустройству, безопасности и кадровому составу административных учреждений; что же касается частей судебной, финансовой, контрольной, дипломатической, почтово-телеграфной, народного просвещения, то начальнику полуострова было предложено сноситься с соответствующими ведомствами. Исходя из новой концепции управления полуостровом, совещание рекомендовало повысить статус главы местной власти, предоставив ему права генерал-губернатора по гражданской части и командующего войсками округа - по военной. Тыртов предложил на этот пост морского офицера, который выступал бы в трех ипостасях: гражданского администратора, командующего сухопутными войсками и начальника эскадры. Подобный порядок управления, по мнению вице-адмирала, в полной мере отвечал бы традиции, сложившейся на тихоокеанском побережье России в XIX в. в Петропавловске в период с 1812 по 1856 г. все рычаги власти находились в руках главного командира из моряков, аналогичная картина наблюдалась также в Николаевске-на-Амуре и Владивостоке.

Соглашаясь с такой постановкой вопроса, совещание оставило его, однако, открытым, имея в виду, что ответственные кадровые решения составляют прерогативу императора. Вместе с тем оно однозначно высказалось в пользу концентрации власти в руках одного лица. "Главное управление полуостровом, - записало совещание в своей резолютивной части, - возлагается на избранного доверием Вашего императорского величества главного начальника, который объединяет в своем лице главное командование военно-сухопутными и морскими силами и главное начальствование над гражданской частью"¹². В обоснование данной формы организации власти на полуострове совещание указало: "Из числа главных начальников различных губерний и областей наших многие объединяют в своем лице командование местными войсками и начальствование над всей гражданской администрацией. Но первая из сих отраслей управления подчиняется одним законам, уставам и распоряжениям, а вторая - другим. При этом условии стоящее во главе управления лицо всегда имеет возможность уравновешивать интересы военные и гражданские; старания его и энергия одинаково направлены как в сторону надлежащего устройства обороны вверенного ему края и поддержания дисциплины в среде подчиненных ему войск, так и равно в сторону обеспечения мирного процветания страны и насаждения в ней гражданственности"¹³.

Административный аппарат области проектировался с учетом ее размеров. "На Гуаньдунском полуострове, - подчеркнуло совещание, - большой административный персонал не только не нужен, но мог бы оказаться даже вредным, порождая излишнюю в живом деле переписку, пререкания о принадлежности дел, споры о разграничении сфер компетенции и крупные новые расходы по области"¹⁴. Ключевая роль в администрации главного начальника отводилась комиссару по гражданской части, при котором предполагался минимальный штат - канцелярия в составе секретаря с помощником и переводчиками. Помимо уже функционировавших служб - местного контроля и почтовых контор - предлагалось учредить дипломатическую и финансовую части во главе с комиссарами от соответствующих министерств. Допускалось возникновение в будущем аналогичных структур в других отраслях управления. Для коллегиального обсуждения важнейших вопросов, связанных с административным управлением, совещание рекомендовало создать при главном начальнике полуострова совет, в который вошли бы комиссары по гражданской, финансовой и дипломатической частям, старший чиновник судебного ведомства и старший контролер.

Что касается "ближайшего к населению управления", то совещание сочло целесообразным "возможно менее ломать существующий строй заведования китайцами и административное деление полуострова"¹⁵. В то же время пункты будущего сосредоточения европейского населения - Порт-Артур и Да-лянь-вань - предлагалось выделить в особые административные единицы.

Не обойден был на совещании и вопрос об организации суда на полуострове. Для дел, в которых участвовали русские и иностранцы, а также дел смешанных, с участием китайцев, намечалось учредить русский гражданский суд, подведомственный министерству юстиции. Для китайского населения предусматривалась организация народного суда, который действовал бы по местным законам и обычаям.

Таковы были начала управления, разработанные совещанием. 3 апреля 1899 г. они получили одобрение императора. Наполнить их конкретным содержанием призвана была комиссия, сформированная Высочайшим повелением из представителей заинтересованных ведомств - военного, финансового и иностранных дел. Возглавил ее генерал-лейтенант П. Кононович-Горбацкий.

К концу мая 1899 г. проект положения об управлении областью - цель усилий комиссии - был готов. Позднее, в июле того же года, другая комиссия, председательствовал в которой директор общей канцелярии министра финансов И. П. Шипов, представила проект положения об устройстве и уп-

равлении города Да-лянь-ваня. Для обсуждения обоих документов 5 августа 1899 г. было созвано Особое совещание. В ходе развернувшейся дискуссии оно высказалось за внесение ряда поправок к проектам. Часть их касалась правового статуса первого лица в области. Комиссия Кононовича-Горбацкого, в частности, наделяла главного начальника правом освобождать от должности всех лиц гражданского управления территорией, включая комиссаров по гражданской, дипломатической и финансовой частям. Отметим, что по действующему законодательству увольнение чиновников ведомственного подчинения составляло прерогативу соответствующих министерств. Исключение закон делал только для генерал-губернаторов в местностях, объявленных на военном положении. Совещание не нашло нужным распространять эту привилегию на начальника полуострова по следующим соображениям: 1) должностное положение указанных лиц как представителей центральной власти было довольно высоким; ставить их в полную зависимость от местного начальника было бы равносильно понижению их статуса; 2) телеграфное сообщение между Порт-Артуром и Петербургом позволяло главе местной власти оперативно согласовывать свою позицию с руководителями ведомств по любому вопросу, не исключая вопроса о соответствии того или иного чиновника занимаемой должности.

Серьезные коррективы совещание внесло и в статью проекта, определявшую компетенцию главного начальника в дипломатической области. Комиссия отвела ему дефакто самостоятельную роль во внешней политике, возложив на него "все дела дипломатического характера". Претензия на автономию в столь важной сфере государственной деятельности вызвала энергичные возражения на совещании. "Начальнику области, - заявило оно, - не может принадлежать никаких самостоятельных дипломатических или политических функций. По существу возможна только одна политика, которая находится под руководством монарха и по его указаниям направляется министром иностранных дел"¹⁶. Миссия начальника области в делах внешнеполитических, таким образом, была сведена к безоговорочному исполнению предписаний, спущенных сверху.

Ограничительный характер носила поправка к статье, позволявшей главе местной власти воспрещать пребывание в области лицам, неблагонадежным в политическом отношении. Признав эту норму вполне оправданной, совещание вместе с тем сочло необходимым предостеречь против ее неосмотрительного применения в Дальнем. Этому городу, лишь накануне, 30 июля 1899 г., получившему новое название и режим порто-франко, придавалось особое значение. Оно предопределялось конвенцией 15 марта 1898 г., предусматривавшей сооружение в Да-лянь-ване крупного торгового порта и предоставление коммерческим судам всех наций свободного доступа в него. Чтобы привлечь сюда предпринимателей, нужно было, по меньшей мере, создать для них гарантии личной безопасности. Наилучшим образом этому отвечало бы принятие поправки, которая делала бы невозможной дискриминацию граждан по политическим мотивам. Совещание предпочло более осторожный вариант, предложив дополнить проект указанием на то, что к лицам, пребывающим в Дальнем, рассматриваемая статья применяется по "предварительном, каждый раз, сношении с министром финансов"¹⁷ (последний курировал Общество Китайской Восточной железной дороги, возводившее город Дальний).

Совещание несколько сузило также границы власти должностных лиц областной администрации в отношении местного населения. Ограничение касалось права указанных лиц применять к провинившимся наказание бамбуком. Рудимент средневекового уголовного права, оно было поднято на щит большинством членов комиссии Кононовича-Горбацкого. На эффективность этого вида уголовной репрессии ссылались лица, близко соприкасавшиеся с традициями и образом жизни коренного населения. Чашу весов в пользу названного наказания китайцев склонило также повсеместное применение его в иностранных сеттльментах. Совещание высказалось за сохранение в

проекте рассматриваемой карательной меры с оговоркой, что прибегать к ней могли лишь высшие представители административной власти в области - главный начальник и комиссар по гражданской части.

Внеся некоторые изменения и во второй проект, совещание признало необходимым слить оба документа в одно общее Временное положение об управлении Квантунской областью. Высочайше утвержденное 16 августа 1899 г., оно заняло свое место в ряду других российских законов.

Структура Положения во многом определялась его своеобразием, обусловленным местной спецификой. Оно состояло из введения и четырех разделов: 1. Главное управление гражданской частью и управление военно-сухопутными и морскими силами; 2. Местное управление гражданской частью; 3. Устройство судебной части; 4. Устройство и управление города Дальнего.

В первых двух разделах очерчивалась компетенция должностных лиц высшего и среднего звеньев административно-управленческого аппарата - от главного начальника области до начальников участков и полицмейстеров. Главный начальник назначался и увольнялся Высочайшими указами правительствующему сенату и приказами в установленном порядке. Он наделялся всей полнотой власти в области. Ему присваивались права и обязанности "главноначальствующего гражданской частью на Кавказе", полномочия начальника отдаленного военного округа, а по морской части - командира флота и портов.

Ближайшее гражданское управление возлагалось на комиссара по гражданской части, но последнее слово по значимым вопросам управленческой деятельности принадлежало главному начальнику. Так, ст. 38 предписывала комиссару по всем делам гражданского управления, восходящим к министрам и главноуправляющим, а также в высшие государственные инстанции, не предпринимая самостоятельных действий, представлять свои соображения главному начальнику, который решал, как следует поступить дальше. Аналогичная процедура предусматривалась и ст. 41, гласившей: "В случае необходимости издания обязательных постановлений по делам общественного благочиния, порядка и безопасности комиссар по гражданской части входит с представлением к главному начальнику области"¹⁸. По отношению же к местному населению закон предоставлял комиссару полную свободу действий. Ст. 42 наделяла его правом: 1) назначать, перемещать и увольнять всех лиц "туземного управления"; 2) подвергать китайцев, не исключая должностных лиц низового управления (волостных старшин и сельских старост), аресту не свыше месяца или денежному взысканию не более 30 рублей. Основанием для наказания могли служить ослушание законных распоряжений властей, а также родителей, непочтение или грубость к лицам, облеченным правительственной или общественной властью, ссоры, драки или "другого рода буйства в публичных местах и вообще нарушение общественной тишины"¹⁹.

Статус двух других высокопоставленных чиновников - чиновника по дипломатической части (особым совещанием он именовался комиссаром) и комиссара по гражданской части - закон определял как лиц, состоявших при главном начальнике и подчиненных соответствующим ведомствам. На чиновника по дипломатической части возлагалось ведение переписки главного начальника области с пограничными китайскими властями, министерством иностранных дел, российскими миссиями в Пекине, Токио и Сеуле, а также с консулами в Китае, Японии и Корее. Функции комиссара по финансовой части сводились к следующему: "1) заведование в Квантунской области всеми податями, налогами, пошлинами и всякого рода сборами и доходами казны и наблюдение за правильным их поступлением, а равно охранение и зашита интересов казны по всем делам, сопряженным с таковыми интересами, и 2) собирание сведений об экономическом положении и данных, имеющих торговое и экономическое значение"²⁰.

Средний эшелон управления областью был представлен участковыми начальниками, а также полицмейстерами. Положение делило область на пять

относительно небольших территориальных образований - участков во главе с начальниками. Должностное положение этой категории управленцев приравнивалось к уездному исправнику империи, хотя по российским меркам оно было ближе к статусу участкового пристава. Подбор кандидатуры участкового начальника возлагался на комиссара по гражданской части, а решение о его назначении или смещении принималось начальником области. Ст. 53 вменяла начальнику участка в обязанность: "а) надзор за сельским управлением и представление комиссару по гражданской части сведений об усмотренных им в этом отношении неправильностях; б) принятие мер к правильному поступлению податей и сборов, а равно наблюдение за правильным распределением их между сельским населением, за исчислением населения и за правильным отправлением суда и расправы у туземцев; в) избрание лиц на должности волостных старшин и представление комиссару по гражданской части об утверждении их в должностях и г) утверждение и устранение от должности сельских старост"²¹. Подобно земским начальникам в Европейской России участковые начальники наделялись карательной властью в отношении местного населения. Они могли подвергнуть провинившихся, включая должностных лиц крестьянского самоуправления, аресту до 15 дней или денежному взысканию до 15 рублей.

Что касается городов, то кроме административного центра области - Порт-Артура, таковыми являлись Дальний, Би-цзы-во и Цзинь-чжоу. Дальний получал статус особого градоначальства. Цзинь-чжоу, бывшему уездному центру Мукденской провинции, в соответствии с дополнительным протоколом между Россией и Китаем от 25 апреля 1898 г., предоставлялась автономное муниципальное управление. Управление городом Би-цзы-во возлагалось на начальника соответствующего (Бицзывоского) участка. В Порт-Артуре бразды правления находились в руках полицмейстера, непосредственно подчиненного комиссару по гражданской части. В ведении полицмейстера состояли полицейские надзиратели и управление по штату. Статья 59 оговаривала, что до введения в городе общественного управления городское хозяйство и благоустройство оставалось предметом забот полицмейстера.

Нижние ступени иерархической лестницы занимали волостные старшины и сельские старосты. Порядок формирования корпуса волостных старшин мало чем отличался от схемы, которая была представлена в проекте Субботича: кандидатура на эту должность подбиралась начальником участка и утверждалась комиссаром по гражданской части. Сельские старосты избирались сельским обществом на три года и утверждались начальником участка.

В Российской империи в соответствии с судебной реформой 1864 г. функционировала двухуровневая судебная система - местные суды (мировые судьи и съезды мировых судей) и суды общие (окружной суд, судебные палаты и сенат как верховный кассационный орган). Ст. 84 Положения распространяла действие судебных уставов Александра II на Квантунскую область, где намечалось учредить Порт-Артурский окружной суд в составе округа Иркутской судебной палаты и мировой суд. Вместе с тем законодательное закрепление получила и подсказанная Совещанием идея организации народного суда, который действовал бы по нормам обычного права. Ведению его подлежали гражданские споры и иски, возникавшие между китайцами, а также дела о преступлениях и проступках, совершенных ими. Статья 95 определяла категории дел, которые изымались из компетенции народных судов. Это дела о преступлениях против христианской веры, государственной власти, порядка управления, имущества и доходов казны, общественного порядка и спокойствия, жизни, здоровья, свободы и чести, против собственности.

Главному начальнику закон предоставил право передавать дела о тяжких преступлениях, создававших угрозу жизни и безопасности граждан, на рассмотрение военного суда и утверждать приговоры по этим делам, а лиц китайского происхождения "препровождать к ближайшим китайским властям для суждения по китайским законам"²².

Последний раздел Положения посвящен устройству и управлению г. Дальний. Этот город был провозглашен градоначальством. Глава его - градоначальник - подчинялся главному начальнику области. Попечение о хозяйстве и благоустройстве города закон возлагал на городской совет. Он состоял из шести членов и трех кандидатов, избиравшихся городским населением, и одного члена по назначению местного правления Общества Китайской Восточной железной дороги. Статья 107 требовала, чтобы из числа выборных членов совета не менее трех были русскими подданными.

Правом участвовать в выборах наделялись как физические, так и юридические лица, имевшие в пределах европейской части города земельные участки или уплачивавшие в пользу города сборы. При этом различие в подданстве не принималось во внимание.

Председательствовал в совете градоначальник. Для признания правомочности решений совета достаточно было присутствия на нем, кроме председателя, двух членов. Вопросы решались большинством голосов, при равенстве их голос председателя обеспечивал перевес. В случае несогласия с мнением большинства градоначальник мог в семидневный срок приостановить исполнение принятого решения и передать его на рассмотрение главного начальника²³.

С принятием закона 16 августа 1899 г. развернулась целенаправленная работа по формированию административного аппарата области. Высочайшим указом 19 августа 1899 г. главным начальником Квантунской области был назначен вице-адмирал Е. И. Алексеев²⁴. Должность комиссара по гражданской части занял полковник Б. Л. Громбчевский. Финансовая часть была поручена коллежскому асессору И. Н. Протасьеву, дипломатическая - надворному советнику И. Я. Коростовцу, которого вскоре сменил надворный советник Е. А. Плансон²⁵. Участки возглавили: Бицзывосский - не имевший чина Л. П. Тауц, Цзинь-чжоуский - поручик Н. В. Павловский, Талиенванский - поручик И. И. Пригоровский, Порт-Артурский - штабс-капитан Геммельман, Островной - губернский секретарь А. С. Горинченко. Участки были разделены на 19 волостей, 51 сельское общество и 1502 цзунь-чжанств, то есть деревень или групп из нескольких отдельных хуторов, связанных между собой общими условиями хозяйства²⁶. Расходы на содержание волостных старшин и сельских старост покрывались за счет сборов на общественные нужды.

Серьезное внимание уделялось организации управления административным центром области - Порт-Артуром. Полицейское управление в городе возглавил ротмистр Г. И. Лединг, помощником его являлся один из офицеров гарнизона - штабс-капитан В. В. Глассон²⁷. Посредствующим звеном между представителями русской администрации и китайским населением города служили старшина и два его помощника, избиравшиеся из китайцев местным населением и утверждавшиеся комиссаром по гражданской части²⁸.

21 декабря 1900 г. главный начальник области утвердил "Временные правила о городском управлении Порт-Артура", вступившие в силу с 1 января 1901 года. Оно учреждалось "для заведования делами о пользах и нуждах города". "Учреждения Порт-Артурского городского управления, - говорится в ст. 4 правил, - суть: а) Порт-Артурский городской совет и б) товарищ председателя, он же и секретарь городского совета с состоящими при нем исполнительными органами"²⁹. Совет наделялся распорядительной властью, подобно думе в российских городах. В состав городского совета, председательствовал в котором комиссар по гражданской части, входили товарищ председателя, представители от военного, морского и финансового ведомств, городской врач и от двух до четырех представителей городской общественности с кандидатами к ним. Члены совета назначались на один год главным начальником области (это правило, по-видимому, распространялось и на представителей городской общественности). Правомочным признавался состав совета, на заседании которого присутствовало не менее ²/₃ общего числа членов. Дела решались простым большинством.

Исполнение принятых решений возлагалось на товарища председателя городского совета, назначавшегося главным начальником Квантунской области по представлению комиссара по гражданской части. Ст. 19 перечисляла его обязанности: "он ведет текущие дела по городскому хозяйству и изыскивает меры к его улучшению, собирает нужные для городского совета сведения и исполняет его определения, составляет доклады к заседаниям совета, составляет проект городской сметы, взимает и расходует сборы на установленных городским советом основаниях"³⁰ и др. Как видим, функции данного должностного лица были близки к компетенции городского головы в российских городах.

В сентябре 1901 г. совет при главном начальнике области внес в текст Временных правил некоторые изменения, подсказанные практикой. Состав городского совета был расширен за счет введения в него полицмейстера и увеличения числа депутатов от горожан до шести. Обязанности городского головы обновленные правила возложили на председателя городского совета, которым стал капитан А. И. Вершинин³¹.

С ростом населения и усложнением хозяйства в Дальнем (его строительство проектировалось завершить в основном в 1904 г.) возникла потребность введения в действие той части Временного положения об управлении Квантунской областью, которая касалась этого города. Пока его жители состояли преимущественно из рабочих и служащих, занятых сооружением порта и города, Высочайшим повелением от 17 мая 1902 г. временно, до окончания работ, на главного инженера строительства старшего советника В. В. Сахарова были возложены права и обязанности градоначальника и одновременно городского совета. 24 мая того же года министр финансов СЮ. Витте утвердил временные штаты управления градоначальства³².

Как уже отмечалось, город Цзинь-чжоу пользовался автономией. Он подчинялся непосредственно мукденскому цзянь-цзюню³³. В ходе подавления боксерского восстания³⁴ русские войска 14 июля 1900 г. заняли город. Автономия его была ликвидирована, управление им перешло к начальнику Цзинь-чжоуского участка.

Действие судебных установлений Александра II в области началось с открытием Порт-Артурского окружного суда, последовавшим 26 февраля 1900 года. Компетенция его распространялась и на полосу отчуждения Китайской Восточной железной дороги. Для производства дел мировой подсудности область была разделена на два участка: первый учреждался в границах Порт-Артура, второй охватывал остальную часть области³⁵.

В июне 1900 г. в связи с началом боксерского восстания на область были распространены Высочайше утвержденные 18 июня 1892 г. правила о местностях, объявленных на военном положении. В соответствии с ними комиссар по гражданской части получил право рассматривать уголовные дела по преступлениям, за которые закон предусматривал наказания в виде тюремного заключения до трех месяцев или штрафа до трех тысяч рублей. "Эта мера, - писал во всеподданнейшем отчете за 1900 - 1901 гг. начальник области Е. И. Алексеев, - была принята потому, что при тревожном состоянии, в котором находились все соседние с областью местности, всякая попытка нарушить спокойствие в крае должна была быстро и энергично устраняться, между тем суд стеснен в быстроте своих действий обрядностью, которая не обязательна для администрации". Со времени введения военного положения по 12 ноября 1901 г., день его снятия, как сообщалось в отчете, через комиссара прошло 589 дел мировой подсудности, при этом лишь по трем из них поступили апелляционные жалобы³⁶.

31 января 1900 г. вступили в действие "Временные правила о разборе гражданских и уголовных дел, совершаемых между китайцами". Правила устанавливали порядок рассмотрения указанных дел и обжалования приговоров по ним. Гражданские споры и иски, равно как и не относившиеся к категории тяжких уголовные дела, возникавшие среди коренного населения, подлежали "ведению начальников участков при участии в качестве экспертов

туземцев, знающих местные обычаи". Порядок формирования института народных заседателей (посредников, по терминологии "Временных правил"), регламентировался статьей третьей. "Посредники и кандидаты к ним, - указывается в ней - выбираются ежегодно по одному на волость населением каждой волости или назначаются комиссаром по гражданской части. Он назначает для каждого участка двух посредников и двух кандидатов к ним, заменяющих посредников в тех случаях, когда они по болезни или за выездом из пределов участков не могут исполнять своих обязанностей"³⁷. Решения по гражданским делам выносились начальником участка на основании заключения посредников, которое записывалось в протокол. По делам о преступлениях и проступках начальники участков, принимая во внимание мнение посредников, налагали на виновных наказания, предусмотренные ст. 54 Положения об управлении Квантунской областью.

Приговоры начальников участков стороны могли обжаловать у комиссара по гражданской части. Следующей апелляционной инстанцией был главный начальник области, который рассматривал жалобы на решения комиссара по гражданской части в случае нарушения последним "пределов власти, ему предоставленной, и в случаях определения наказания за деяние, по заключению посредников, не признаваемое преступлением по местным обычаям"³⁸.

Адмирал Е. И. Алексеев аттестовал новый институт как суд посредников. Печать поспешила окрестить последний народным судом. Трудно сказать, не выдавалось ли при этом желаемое за действительное. Одно можно констатировать со всей определенностью: самодеятельное начало в работе рассматриваемого судебного органа, как это видно из "Временных правил", существенно сдерживалось явно избыточной административной опекой.

Между тем среди китайского населения зрело недовольство политикой иностранных государств, бесцеремонно хозяйничавших в Китае. Оно вылилось, как уже упоминалось, в мощное народное движение, для подавления которого ряд государств направил в Китай воинские контингенты. Россия, помимо участия в общем походе на Пекин, в июле 1900 г. предприняла карательную акцию в Маньчжурии, где боксеры нанесли серьезный ущерб строившейся КВЖД. Подавив основные очаги сопротивления, русские войска к середине октября 1900 г. заняли всю Маньчжурию.

Антирусская направленность народного движения в Маньчжурии требовала внесения серьезных коррективов в дальневосточную политику России. Однако Петербург не отказался от экспансионистских притязаний в отношении Китая. Военное присутствие в Маньчжурии использовалось как инструмент давления на циньское правительство с целью получения от него новых уступок. Это не могло не обернуться ростом напряженности в российско-китайских отношениях. Оккупация Маньчжурии болезненно воспринималась и Японией, стремившейся утвердить свою гегемонию в регионе и видевшей в России главное препятствие в реализации этой цели. Масло в огонь подливали безответственные действия близкой ко двору группы дельцов во главе с А. М. Безобразовым, сторонников силовых методов решения спорных вопросов. С подачи Безобразова и К^о император 30 июля 1903 г. подписал указ об учреждении наместничества на Дальнем Востоке. Оно включало в себя Приамурское генерал-губернаторство и Квантунскую область. В единое административное пространство, таким образом, сводились восточная окраина империи и территория, не принадлежавшая России и отстоявшая от ее границ на сотни верст. Этот шаг не оставлял китайской стороне места для иных толкований, кроме стремления аннексировать арендованную территорию.

Во главе наместничества встал главный начальник Квантунской области адмирал Е. И. Алексеев, фаворит Николая II. В числе ближайших задач, возложенных на наместника, была разработка проекта Временного положения об управлении областями Дальнего Востока. Над ним трудилась комиссия, сформированная Алексеевым из представителей местной администрации. В ноябре 1903 г. работа над проектом была завершена.

Один из разделов документа был посвящен Квантунской области. "Встроенная" в административную систему наместничества, она подгонялась под общую схему управления его субъектами. Здесь, как и в Амурской, Забайкальской, Приморской областях и на острове Сахалин, вводилось коллегиальное учреждение - общее присутствие. Председательствовал в нем начальник области. Постоянными членами присутствия являлись управляющий финансовой частью, прокурор Порт-Артурского окружного суда, главный контролер местного контроля или его заместитель и правитель канцелярии начальника области. Две ключевые должности прежнего административного аппарата - комиссара по гражданской и чиновника по дипломатическим частям предлагалось упразднить. При отсутствии по тем или иным причинам начальника области его обязанности возлагались на управляющего финансовой частью, статус которого поднимался до уровня второго лица на полуострове. Сохранялось градоначальство г. Дальний, которое подчинялось наместнику³⁹. В управление городами Порт-Артур, Бицзыво и Цзинь-Чжоу, а также в участковое и сельское управление существенных изменений не вносилось.

До практической реализации новой модели управления полуостровом дело не дошло: этому помешали драматические события, разыгравшиеся вскоре после того, как проект достиг петербургских коридоров власти. В ночь на 27 января 1904 г. японские миноносцы атаковали русскую эскадру на внешнем рейде Порт-Артура. Началась русско-японская война.

Потеря Порт-Артура и Дальнего, утрата стратегически важного района не может перечеркнуть значения усилий по поиску оптимальной модели управления этой территорией. Работа в этом направлении носила подлинно творческий характер, что во многом обусловливалось неординарностью задачи, стоявшей перед Россией: впервые ей предстояло выстраивать вертикаль власти вдали от своих границ, на административном пространстве, не аннексированном или вошедшем в ее состав добровольно, а являвшемся по существу ее колониальным придатком.

Концепция управления краем формировалась постепенно. Ряд отправных ее положений был сформулирован уже в проектах, разработанных на месте. В них отчетливо просматривается стремление осмыслить и учесть не только российский опыт организации местной власти, но и особенности, связанные со статусом территории и ее этническим составом. А различие авторов проектов в подходах к вопросу об иерархии и структуре властных органов в крае дало пищу для плодотворной дискуссии, развернувшейся на Особом совещании. Совещание четко расставило акценты управленческой политики на полуострове. Взаимоотношения центра и местной власти, ведомственная подчиненность территории, объем властных полномочий главного начальника и других должностных лиц, статус г. Дальнего, организация судебной власти в крае - эти и другие вопросы получили на Совещании всестороннее обоснование и компетентное разрешение.

В итоге удалось создать нормативный акт, вобравший в себя достижения как отечественной, так и мировой практики государственного и муниципального управления и в полной мере отвечавший местным условиям. Сформированный на его основе административный аппарат в целом обеспечивал решение непростых задач, стоявших перед русской властью в Квантунской области.

Примечания

1. Сборник договоров России с другими государствами. 1856 - 1917. М. 1952, с. 310.

2. Описание занятой нами территории на Ляодунском полуострове. С.-П. 1899, с. 304 - 305.

3. Сборник договоров России с другими государствами, с. 310.

4. Российский государственный исторический архив (РГИА), ф. 560, оп. 28, д. 116, л. 56.

5. Там же, л. 78. Гуаньдун - китайское название юго-западной оконечности Ляодунского полуострова. Квантун - русский аналог названия Гуаньдун. В течение 1898 г. в официаль-

ных российских документах употреблялись оба наименования; в 1899 г. китайское название было постепенно вытеснено русским.

6. Российский государственный военно-исторический архив (РГВИА), ф. 1, оп. 1, т. 30, д. 57737, л. 119, 120.

7. Там же, л. 116.

8. РГИА, ф. 560, оп. 28, д. 116, л. 58.

9. Там же, л. 128, 129.

10. Там же, л. 129 - 132.

11. Там же, д. 802, л. 10.

12. Там же, л. 20.

13. Там же, л. 12.

14. Там же, л. 13.

15. Там же, л. 14.

16. Там же, л. 50.

17. Там же, л. 49.

18. Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1899. 20 августа. N 104. Ст. 1524. Временное положение об управлении Квантунской области.

19. Там же.

20. РГИА, ф. 1284, оп. 185, д. 51, л. 392.

21. Там же, л. 390, 390об.

22. Там же, л. 393об.

23. См. подробнее: Город Да-лянь-вань: устройство и управление (1898 - 1904 гг.). В сб. материалов международного симпозиума "Культурно-экономическое сотрудничество стран Северо-Восточной Азии". Т. 2. Хабаровск. 2005, с. 108 - 112.

24. Сибирский торгово-промышленный календарь на 1900 г. Томск. 1900, с. 117.

25. Сибирский торгово-промышленный календарь на 1903 г. Томск. 1903. Отдел III, с. 259.

26. Всеподданнейший отчет главного начальника Квантунской области генерал-адъютанта Алексеева за 1900 - 1900 гг. (РГИА, ф. 1284, оп. 194, д. 120, л. 4 об.).

27. Сибирский торгово-промышленный календарь на 1903 г., с. 259.

28. РГИА, ф. 1284, оп. 194, д. 120, л. 5.

29. Сибирский торгово-промышленный календарь на 1903 г. Отдел I, с. 93.

30. Там же, л. 94 - 95.

31. РГИА, ф. 1284, оп. 194, д. 120, л. 5об., 6.

32. Сибирский торгово-промышленный календарь на 1904 г. Томск. 1904. Отдел I, с. 154.

33. Цзянь-цзюнь - генерал-губернатор.

34. Боксерское, или ихэтуаньское восстание - народное движение против иностранного засилья в Северном Китае в 1899 - 1901 гг. Подавлено объединенными силами Германии, Японии, Великобритании, США, Франции, России, Италии и Австро-Венгрии.

35. РГИА, ф. 1284, оп. 194, д. 120, л. 24.

36. Там же, л. 24об.

37. Сибирский торгово-промышленный календарь на 1903 г. Отдел I, с. 92.

38. Там же, с. 93.

39. Временное положение об управлении областями Дальнего Востока (РГИА, ф. 560, оп. 28, д. 1005, л. 300, 301).

Publisher:

Permanent link for scientific papers (for citations):

Found source (search robot):

Publication author(s) - М. Х. Яргаев:

Comments: