Н. Г. ПРОХОРОВА

Аспирантка, Санкт-Петербургский государственный экономический университет

Ключевые слова: Китай, фискальный федерализм, налоговая система Китая, налоговые реформы

Великие силы Поднебесной, долго будучи разобщенными, стремятся соединиться вновь, и после продолжительного единения опять распадаются.

Роман "Троецарствие", глава 1.

На сегодняшний день показатель развития федерализма в области государственных финансов в Китае не уступает показателям развитых федеративных государств, таких как Канада (49,4% в 2011 г.), Швейцария (39,4% в 2011 г.) и США (36,8% в 2011 г.)¹ и составляет 47,5% (2013 г.). Поэтому, несмотря на то, что, согласно ст. 3 Конституции КНР, Китай является унитарным государством, в последнее время все чаще появляются мнения специалистов, как в Китае, так и за его пределами, о т.н. "федерализме с китайской спецификой"².

Если в вопросах политики, идеологии и социальных вопросах административно-территориальные единицы полностью подчиняются Пекину, то в экономической сфере местные правительства обладают гораздо большей свободой, поэтому эксперты говорят о децентрализованной системе государственных и муниципальных финансов в Китае, или о налоговом (или фискальном) федерализме.

ПОНЯТИЕ ФИСКАЛЬНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Существует множество определений налогового, или фискального федерализма. Наиболее общим можно считать следующее: под фискальным федерализмом следует понимать "систему управления публичными финансами, основанную на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы"³.

Иными словами, фискальным федерализмом является такая система организации общественных финансов, при которой доходные и расходные полномочия бюджетов разделены между разными уровнями государственной власти - между национальными и субнациональными правительствами. Теория налогового федерализма начала складываться во второй половине XX в., главными теоретиками которой считаются такие американские экономисты, как Ч. Тибу⁴, В. Отс⁵ и др.

Согласно теории, налоговый федерализм является прогрессивной системой организации публичных финансов, т.к. обладает множеством преимуществ по сравнению с унитарным устройством государственных финансов.

Во-первых, органы местного самоуправления находятся ближе к конечному потребителю и обладают соответствующей необходимой информацией, поэтому именно они считаются наиболее эффективными в предоставлении общественных благ, а также являются важным стимулятором экономического роста регионов.

Во-вторых, высокая степень финансовой самостоятельности территориальных органов власти в системе налогового федерализма, по сравнению с унитарной системой публичных финансов, позволяет учитывать особенности территорий для соответствующей корректировки бюджетной и экономической политики.

Наконец, применительно к странам с переходной экономикой, фискальный федерализм считается подходящим средством стимулирования перехода к рын-

ку и важным условием функционирования рыночной экономики на всей территории страны.

Тем не менее, мировая практика свидетельствует, что лишь в нескольких государствах фискальный федерализм реально функционирует и приносит пользу как развитию регионов, так и экономическому росту всей страны. Поэтому в научных кругах до сих пор ведутся споры о необходимости введения и путях совершенствования налогового федерализма⁶. Эмпирические данные о различных системах организации публичных финансов также не дают однозначного ответа об эффективности фискального федерализма.

ОПЫТ РЕФОРМИРОВАНИЯ НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В КИТАЕ

Кардинальные изменения во всей экономике Китая коснулись и сферы государственных финансов, реформа по децентрализации которых началась в начале 1980-х гг. Тогда налоговые поступления стали распределяться между центральным и местными бюджетами в различных пропорциях. До этого времени (1957 - 1979 гг.) налоговая система была централизована, а местные правительства играли роль агентов центрального бюджета по сбору и передачи налогов, после чего центр, согласно плану, распределял финансовые ресурсы среди территорий страны⁷.

Распределения налоговых доходов происходили в форме "фискальных контрактов" между центральным и местным бюджетом, при которых каждый местный бюджетами договаривался с центром о порядке перечисления налогов в центр. С 1985 по 1993 гг. применялись несколько типов "фискальных контрактов". Первый тип подразумевал перечисление фиксированной квоты (в процентах) налоговых доходов в центральный бюджет. Второй - разрешал провинциям перечислять в центральный бюджет фиксированную сумму из их доходов. Третий тип контрактов предполагал сохранение местными бюджетами фиксированной части (в процентах) своих налоговых поступлений и перечисление всех остальных в центральный бюджет⁸. Позже появились новые типы "фискальных контрактов", которые корректировались с учетом показателей экономического роста территории.

Такое многообразие отношений между центральным и местными бюджетами породило неразбериху и увеличило административные затраты. Однако, на самом деле, тип "фискального контракта" для каждой провинции был весьма условным, поскольку доходы местного бюджета зависели от результатов лоббирования и переговоров между главой провинции и центральными властями. Кроме того, такая система создала возможности для местных органов власти скрывать часть собственных доходов с целью получения дотаций из центра. Неудивительно, что в период 1980 - 1993 гг. количество провинций, перечислявших налоговые доходы в центральный бюджет, постоянно снижалось, а число провинций-реципиентов, получающих субсидии и дотации, росло⁹.

Несмотря на все недостатки, первый этап реформирования налогового федерализма, который ввел систему "фискальных контрактов", положительно повлиял на экономическое развитие регионов и страны в целом, т.к. повысил заинтересованность местных правительств в стимулировании местных экономик¹⁰. Процесс налоговой децентрализации 1980 - 1988 гг. постепенно сконцентрировал налоговые полномочия в руках местных правительств, что стало одним из механизмов ускорения экономического перехода от централизованной экономической системы к рыночной экономике.

Однако постоянное ухудшение состояния центрального бюджета показывало, что система "фискальных контрактов" несовершенна и требует реформ. Главным образом, это выразилось в резком снижении налоговых поступлений в центральный бюджет, а также в общем снижении доли налоговых поступлений в ВВП: с 28,2% в 1979 г. до 12,3% в 1993 г.¹¹ Повышение уровня инфляции в 1992 - 1993 гг., которое было вызвано другими реформами, еще больше снизило доходы центрального бюджета. В таких условиях было принято решение о проведении следующего этапа реформ налогового федерализма.

Реформа 1994 г. под руководством премьера Чжу Жунцзи заложила основы системы налогового федерализма, действующего в настоящее время в Китае. Суть реформы заключалась в том, что система "фискальных договоров" была отменена, а все налоги были разделены. Эта реформа преследовала две задачи: во-первых, увеличить налоговые доходы центрального бюджета, во-вторых, закрепить постоянный состав налоговых доходов местных бюджетов во избежание договорных способов финансирования местных бюджетов.

Реформа ввела новую классификацию налогов. По принципу принадлежности к уровню власти налоги были разделены на центральные и местные; по принципу зачисления в бюджеты разного уровня налоги делились на центральные, местные и совместные*. Например, налог на добавленную стоимость (далее - НДС) был отнесен к центральным налогам по принципу принадлежности к уровню власти и к совместным

* Совместными налогами называются такие налоги, которые распределяются между центральным и местным бюджетами в определенной пропорции (прим. авт.).

налогам по принципу зачисления в бюджеты: НДС распределяется между центральным и местным бюджетом в пропорции 75% -25%, соответственно¹².

Другим важным нововведением стало разделение налоговых органов на центральные налоговые инспекции, которые занимались управлением и сбором центральных и совместных налогов, и местные налоговые инспекции, которые занимались управлением и сбором только местных налогов.

По новому порядку местные правительства сразу получали поступления по местным налогам, а совместные налоги сначала перечислялись в центр, а потом распределись обратно в местные бюджеты. Этот принцип значительно повысил роль центрального бюджета и сделал местные бюджеты зависимыми от перечислений совместных налогов и трансфертов.

Результаты реформы не замедлили себя ждать: в 1994 г. доходы центрального бюджета увеличились более чем в 2 раза по сравнению с предыдущим годом, а доля центральных доходов в бюджете увеличилась с 22% до 56%, в то время как доля расходов центрального бюджета увеличилась лишь на 2%.

Налоговая система Китая подвергалась реформированию несколько раз после реформы 1994 г. Одной из важнейших налоговых реформ, которая оказала влияние на развитие налогового федерализма, стала реформа налогообложения прибыли предприятий, проведенная в период мирового финансово-экономического кризиса 2008 - 2009 гг.

До этой реформы налог на прибыль муниципальных и частных предприятий администрировался местными налоговыми инспекциями и частично зачислялся в местные бюджеты. Государственные, крупные частные и иностранные предприятия вы-

плачивали налог на прибыль в центральные налоговые инспекции. Реформа 2008 - 2009 гг. сконцентрировала все полномочия по администрированию налога на прибыль любых предприятий в центральных налоговых администрациях, отрицательно повлияв на доходы местных бюджетов.

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В КИТАЕ

На сегодняшний день в Китае действует 22 вида налогов, классификация их по принципу принадлежности к уровню власти и по принципу зачисления в бюджеты разного уровня представлена в табл. 1.

Несмотря на превышение количества налогов, формирующих местные бюджеты, над количеством налогов центрального бюджета, поступления от местных налогов играют второстепенную роль в формировании местных бюджетов. Это подтверждает структура местных бюджетов за 2013 г. (см. табл. 2). Местные налоги на имущество и природные ресурсы не могут обеспечить местные правительства необходимыми финансовыми ресурсами ввиду особенностей отдельных элементов этих налогов.

Анализ показывает, что местные бюджеты Китая более чем на 40% поддерживаются за счет трансфертов из центрального бюджета. Такая высокая доля трансфертов свидетельствует о высокой зависимости местных бюджетов от центра, которая является одной из важнейших проблем налогового федерализма в Китае.

С 1994 г. в Китае сформировался особый порядок раздельного администрирования (т.е. сбора и контроля) местных и центральных налогов, для чего существуют два вида налоговых инспекций. Центральные налоговые инспекции, которые занимаются сбором и контролем центральных и совместных налогов, подчиняются Государственной налоговой администрации (ГНА) и подразделяются на три уровня: провинциальный, муниципальный и окружной. Система центральных налоговых инспекций высоко иерархична, т.е. нижний уровень подчиняется более высокому уровню инспекции - это касается внутренней структуры, кадров и вопросов бюджета, а также назначения руководителей¹³.

Местные налоговые инспекции, контролирующие сбор местных налогов, подчиняются местным правительствам. Государственная налоговая администрация оказывает методологическую и техническую поддержку местным налоговым органам, следит за реализацией общегосударственной налоговой политики и производит сбор статистической информации.

Такое состояние положительно характеризует развитие налогового федерализма в Китае, т.к. местные налоговые органы практически не зависят от решений центральных налоговых органов ГНА и могут гибко реагировать на изменения экономического состояния провинций при администрировании налогов. Однако, с другой стороны, отсутствие должного контроля из центра может вызвать негативные социальные явления, например, коррупцию, сговор с налогоплательщиками и т.д.

Важной проблемой развития фискального федерализма в Китае являются налоговые полномочия органов местного самоуправления по законодательной инициативе. Официально у местных правительств есть право самостоятельно вводить и приостанавливать взимание местных налогов на территории провинций, но это распространяется только на налог на забитие скота и банкетный сбор¹⁴. Однако на сегодняшний день нет достоверной

Таблица 1

Классификация налогов в Китае

Источник: составлено автором.

информации, что хотя бы в одной административно-территориальной единице Китая такие налоги взимаются.

Аналогично российской практике, органы местного самоуправления в Китае имеют право уточнять Законы КНР о налогах в форме издания Норм и Правил применения соответствующих Законов, а также изменять порядок и сроки сбора местных налогов¹⁵. Но главным налоговым инструментом в руках местных правительств являются налоговые льготы. Поскольку органы местного самоуправления заинтересованы в экономическом росте подконтрольных им территорий, в последнее десятилетие они проявляют все больше инициатив для стимулирования как экономического развития территории в целом, так и отдельных отраслей, с помощью налогов.

Наиболее активно налоговые методы используются для активизации развития частного бизнеса в финансовом секторе и сфере недвижимости. Например, в 2008 г. власти Пекина объявили о том, что некоторые финансовые компании при соблюдении определенных условий могут получить обратно из бюджета денежные суммы уплаченных ими ранее налогов. В 2009 г. в Шанхае городское правительство объявило о снижении налога на предпринимательскую деятельность и пошлины для определенных финансовых компаний на 50%, а также о льготном налогообложении доходов высших руководителей финансовых компаний.

Дальше всего пошли власти Чунциня. В 2008 г. было объявлено о целом пакете налоговых мер по стимулированию рынка жилья, которые включали мгновенный возврат части налога на

Таблица 2

Структура доходов субнациональных бюджетов в Китае за 2013 г.

Источник: рассчитано автором на основе данных сайта министерства финансов КНР - http://www.mof.gov.cn/index.htm

предпринимательскую деятельность, снижение пошлин, а позже личного подоходного налога при покупке жилья¹⁶. В 2009 г. правительство города продолжило подобную налоговую политику, в результате чего налоговая нагрузка опустилась ниже уровня, допустимого центральными органами власти. При этом, несмотря на общественный резонанс, министерство финансов совместно с ГНА ограничились предупреждением.

Эти случаи свидетельствуют о достаточно большой степени независимости местных правительств при проведении налоговой политики, несмотря на то, что многие налоговые льготы, предоставляемые на местном уровне, зачастую не санкционированы центром. Начиная с 1998 г., Государственная налоговая администрация периодически проводит кампании по выявлению проблемных провинций, где органы местного самоуправления превышают свои налоговые полномочия и предоставляют налоговые льготы и преференции, не регулируемые центральными органами власти.

На данный момент наиболее крупной была кампания 2005 - 2006 гг., в результате которой было выявлено, что в 7 провинциях в период до 2006 г. местные правительства предоставили 2149 предприятиям налоговые льготы на общую сумму 1,19 млрд. юаней (около 12% бюджета Китая в 2006 г.), и в тех же провинциях 5,46 млн. юаней были неправомерно возвращены налогоплательщикам¹⁷.

Обобщая результаты проведенного анализа развития и состояния налогового федерализма в Китае, отметим, что система публичных финансов Китая обладает достаточно высокой степенью децентрализации, хотя и требует дальнейшего реформирования ввиду существующих проблем.

Во-первых, в течение нескольких десятилетий как центральные, так и местные бюджеты были не сбалансированы. Центральный бюджет получал больше доходов, чем тратил на расходные полномочия, одновременно местные бюджеты разбалансированы в сторону превалирования расходных полномочий над доходами. По оценкам специалистов, на деятельность органов местного самоуправления приходится около 50% государственных доходов и 80% государственных расходов¹⁸. Это и объясняет высокую долю межбюджетных трансфертов в структуре местных бюджетов и свидетельствует о сильной зависимости местных правительств от финансовых ресурсов, поступающих из центрального бюджета.

Во-вторых, органы местного самоуправления испытывают трудности в формировании собственных бюджетов только за счет местных налогов, что ведет к значительному повышению муниципального долга и появлению не всегда легальных способов финансирования расходных обязательств и собственных проектов местных правительств.

В-третьих, ограниченность законодательных прав местных правительств по регулированию собственных налоговых поступлений породила нарушения в форме несанкционированных налоговых льгот и дотаций. Отсутствие реальных возможностей реализовывать налоговые инициативы на практике сводит на нет преимущества фискального федерализма.

Наконец, реформа 1994 г. породила множество новых проблем, которые могут стать угрозой устойчивому развитию китайской экономики¹⁹. Среди таких проблем можно особо выделить проблему несогласованной налоговой политики в провинциях и проблему излишнего налогового бремени на сферу услуг. Кроме того, в условиях нового этапа реформ всей налоговой системы Китая существующая система налогового федерализма требует внимания со стороны руководства страны и скорейшего обновления.

Поэтому летом 2014 г. Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) одобрил план налоговых

реформ, определив 2016 г. годом выполнения основных положений реформ. Установление конкретных сроков и задач в рамках этого плана показывает значимость развития налогового федерализма и решимости дальнейшего совершенствования институциональных основ экономики, несмотря на скептицизм и инертность бюрократического аппарата.

Детали реформы налоговых отношений между бюджетами пока не разглашаются, но, по словам министра финансов Лоу Цзивей, целью реформы являются совершенствование системы налогового федерализма через повышение эффективности и рационализация отношений между центральным и местными бюджетами²⁰.

УРОКИ ДЛЯ РОССИИ

Как и в Китае, в нашей стране проблема развития межбюджетных отношений и налогового федерализма стоит очень остро. Реформирование и совершенствование системы государственных финансов в России происходят постоянно, регулярно принимаются концепции и программы развития федерализма и межбюджетных отношений, однако, несмотря на это, многие показатели отстают от аналогичных в Китае. В этой связи китайский опыт налогового федерализма может быть полезен и для нашей страны.

Одним из примеров практики налогового федерализма, который может быть применен в России, является китайский опыт раздельного администрирования центральных и местных налогов. Разграничение налоговых органов, в зависимости от типа налога, может значительно повысить контроль за сбором соответствующих налогов. Кроме того, передача части законодательных инициатив на региональный уровень в нашей стране может позволить органам власти учитывать местные особенности, а значит повысить эффективность системы публичных финансов России.

На наш взгляд, главной задачей реформирования системы налогового федерализма в России является не просто повышение самостоятельности субфедеральных бюджетов, а, скорее, создание системы стимулов для субфедеральных органов власти. То, чему следует учиться у Китая, - это активная вовлеченность местных органов власти в процесс экономического развития провинций и районов. Органы местного самоуправления в Китае ищут различные пути преодоления существующих ограничений и проблем для стимулирования экономической активности на местах и, в конечном счете, ускорения экономического роста страны и улучшения качества жизни населения.

¹ Данные сайта ОЭСР - http://www.oecd.org/tax/federalism/oecdfiscaldecentralisationdatabase.htm

² Подробнее см.: Зуенко И. Ю. Особенности развития системы административно-территориального деления в современном Китае // Тихоокеанская Россия в межцивилизационном и общероссийском пространстве: прошлое, настоящее, будущее (Седьмые Крушановские чтения, 2011 г.). Владивосток. С. 343 - 352 (Zuenko I.Yu. 2011. Osobennosti razvitiya sistemy administrativno-territorialnogo deleniya v sovremennom Kitae. Vladivostok) (in Russian); Карпов М. "Чунцинская модель" Бо Силая: случай "федерализма с китайской спецификой" или предтеча дезинтеграции КНР? - http://www.ru.journal-neo.com/node/117271; Cao Y., Qian Y., Weingast B.R. From Federalism, Chinese Style, to Privatization, Chinese Style - http://cog.kent.edu/Hb/CaoQuianWeingast.pdf

³ Цит. по: Бюджетная система Российской Федерации. / Под ред. Врублевской О. В., Романовского М. В. СПб, Питер. 2008, с. 364.

⁴ Подробнее см.: Tiebout Ch.M. An Economic Theory of Fiscal Decentralization - http://www.nber.org/chapters/c2273.pdf

⁵ Подробнее см.: Oates W.E. Toward A Second-Generation Theory of Fiscal Federalism // International Tax and Public Finance. 2005, N 12, p. 349 - 373 - http://econweb.umd.edu/-oates/research/2ndGenerationFiscalFederalism.pdf

⁶ Zheng Y. et. al. De Facto Federalism in China: Reforms and Dynamics of Central-Local Relations // Series on Contemporary China. New Jersey, World Scientific. 2008. Vol. 7, p. 460.

⁷ Fraschini A. Fiscal federalism in the big developing countries: China and India // Tax systems and tax reforms in South and East Asia. Routledge. 2006, p. 63 - 91.

⁸ Bahl R. Fiscal Policy in China: Taxation and Intergovernmental // Fiscal Relations. San Francisco: The 1990 Institute. 1999.

⁹ Zheng Y. Fiscal Federalism and Provincial Foreign Tax Policies in China // Journal of Contemporary China. August, 2006. Vol. 15(48), p. 479 - 502.

¹⁰ Jin H., Qian Y., Weingast B.R. Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism, Chinese Style // Journal of Public Economics. September 2005. Vol. 89(9 - 10), p. 1719 - 1742.

¹¹ Rosen D.H., Bao Beibei. China's Fiscal and Tax Reforms: A Critical Move on the Chessboard - http://rhg.com/notes/chinas-fiscal-and-tax-reforms-a-critical-move-on-the-chessboard

¹² Zheng Y. Op. cit, p. 483.

¹³ Cui W. Fiscal Federalism in Chinese Taxation // World Tax Journal, October 2011, p. 455 - 478.

¹⁴ Ibid., p. 460.

¹⁵ Guowuyuan guanyu quxiao jishi jiaoyishui, shengchu jiaoyishui, shao you tebie shui, jiangjin shui, gongo tiaojie shui he jiang tuzai shui, yanxi shui xiafang gei difang guanli de tongzhi (Постановление Госсовета КНР об отмене ярмарочного налога, налога на торговлю скотом, специального налога на масло для жарки, налога на призы и премии, регулирующего налога на заработную плату и о передаче управления сбором на забитие скота и банкетным сбором местным органам власти) - http://www.tzcs.gov.cn/dishuifaguiku/difangshuilei/fenshui-zhongguiding/zonghexingshuisho uzhengce/1354142202.html

¹⁶ Cheng H., Deng H. Chongqing tuichu goufang tuishui zhengce ciji loushi (Чунцин проводит политику стимулирования городского строительства с помощью возврата налогов) - http://www.caijing.com.cn/2009-01-21/110050447.html

¹⁷ Cui W. Op. cit., p. 465.

¹⁸ Zhongguo fazhan chengzhenghua ying jiyu difang zhengfu gengduo shuishou quanli (Развитие урбанизации в Китае должно дать местным правительствам больше налоговых полномочий) - http://www.chma-irn.com/news/20140521/152229129.shtml

¹⁹ Rosen D.H., Bao Beibei. Op. cit.

²⁰ Caizhengbuzhang Lou Xuwei jiedu shenhua caishui gaige (Министр финансов Сювей Лоу разъясняет аспекты углубления реформы публичных финансов) - http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-07/06/c_1111474358.htm

Постоянный адрес данной публикации: