С 6-го января 2001 г. в Японии вступила в действие новая структура центрального аппарата административно-государственного управления. Тем самым была реализована важнейшая часть осуществляемой в стране в последние годы административной реформы.

Административная реформа в целом была задумана в неолиберальном/неоконсервативном духе - как "дерегулирование" и "смягчение регулирования", движение к "малому правительству" (но "сильному государству") путем его разгрузки от многих дел, которые развитое гражданское общество может решать без государственного вмешательства.

Административная организация страны национального уровня образуется из трех основных составляющих. Во-первых, кабинет министров, являющийся верховным органом исполнительной власти, и входящие в него вспомогательные структуры. Во-вторых, находящиеся под общим и прямым управлением кабинета административные органы высокого ранга - канцелярия кабинета, министерства, управления и комитеты. В-третьих, часть административных функций фактически исполняется "специальными административными субъектами".

Кабинет министров

Как установлено ст.65 Конституции Японии, "исполнительная власть осуществляется кабинетом". В соответствии с принципом разделения трех ветвей власти кабинет (найкаку, Cabinet) является высшим органом исполнительной власти.

Кабинет состоит из премьер-министра, который возглавляет его, и государственных министров (кокуму-дайдзин, Minister of State).

Государственные министры должны быть назначены в своем большинстве из числа депутатов парламента (ст.68 Конституции) и являться гражданскими лицами (ст.66). Назначение их производит премьер-министр. Император лишь подтверждает эти назначения (ст.7).

Допустимое число государственных министров в ходе реформы было сокращено, по закону о кабинете министров (ст.2) оно установлено "в пределах 14" (было "в пределах 20") с оговоркой о возможности увеличения до 17 в случае особой необходимости ¹ .

Анисимцев Николай Владимирович, научный сотрудник ИДВ РАН.

стр. 27

Государственные министры могут быть назначены на должности глав различных административных органов: они могут занимать посты генерального секретаря кабинета министров, начальников некоторых управлений, председателя государственного комитета общественной безопасности. Некоторых государственных министров премьер-министр может по своему усмотрению назначать министрами по особым поручениям.

Функциональные обязанности кабинета определены в ст.73 Конституции. Кабинет выполняет следующие обязанности: добросовестное проведение в жизнь законов, ведение государственных дел; руководство внешними сношениями государства; заключение международных договоров с предварительным или последующим одобрением парламента; организация гражданской службы согласно установленным законами нормам; составление бюджета и представление его на рассмотрение и решение парламенту; издание правительственных указов с целью реализации положений конституции и законов; принятие решений о всеобщей или выборочной амнистии, смягчении и отсрочке наказаний, реабилитации; кабинет представляет на утверждение императора главного судью верховного суда (ст.6), назначает всех других судей верховного суда (ст.79), судей судов низших инстанций из списка кандидатур, представляемых верховным судом (ст.80); кабинет может также принимать решения о созыве чрезвычайных сессий парламента (ст.53) и о созыве чрезвычайной сессии палаты советников (ст.54). Функции кабинета определяются также в Законе о кабинете министров (ЗКМ) и в специальных законах, принимаемых по конкретным вопросам, а именно: кабинет утверждает политический курс в вопросах контроля и надзора за всеми административными органами страны, который затем претворяется в жизнь Премьер-министром (ЗКМ, ст.6); кабинет рассматривает информацию премьер-министра в случае разногласий между отдельными министрами и министерствами относительно их компетенции и дает консультации, исполняя тем самым арбитражные функции в отношениях министерств (ЗКМ, ст.7); кабинет принимает решения в случаях, когда премьер-министр приостановил мероприятия и распоряжения любого административного органа (ЗКМ, ст.8).

Таким образом, кабинет обладает широкими полномочиями. Ему принадлежит вся полнота исполнительной административной власти в стране, он может оказывать влияние на законодательный процесс, играет важную роль и в формировании судебной власти.

Премьер-министр (найкаку-соридайдзин, Prime Minister) предлагается из числа депутатов парламента, он должен являться гражданским лицом (ст.66). Его выдвижение должно предшествовать всем прочим делам парламента. Когда палаты парламента приняли различные решения о выдвижении, и соглашение по кандидатуре премьера не достигнуто на объединенном заседании обеих палат, а также, когда палата советников не приняла своего решения в течение 10 дней после выдвижения премьера нижней палатой (исключая время перерыва в работе парламента), то решением парламента автоматически становится решение палаты представителей (ст.6 7). Назначение исполняется императором по представлению парламента (с.6).

Обязанности премьера подразделяются на три группы: он является главным министром (премьером) в отношениях с кабинетом министров, он - ответственный министр - руководитель канцелярии кабинета и в этой части ведет работу, аналогичную министрам - руководителям других министерств. Премьер имеет должностные обязанности в качестве ответственного министра и в отношении вспомогательных отделов, непосредственно входящих в кабинет.

В качестве премьер-министра он имеет по конституции широкие полномочия: назначать и отправлять в отставку государственных министров

стр. 28

(ст.68); председательствовать на заседаниях кабинета (ст. 66); присутствовать и выступать на заседаниях парламента (ст.63); представлять законопроекты парламенту (ст.72); делать доклады парламенту о государственных делах в целом и о внешней политике (ст.72); право предлагать на рассмотрение Кабинета основные направления политики в важнейших сферах государственной деятельности (ст.4); выполнять арбитражные функции в случае неясности разделения компетенции между отдельными министерствами (ст.7); приостанавливать приказы и мероприятия любых административных подразделений (ст.8); возражать против приостановления исполнения административных мер (ст.27 Закона об административных процедурах); назначать временных исполняющих обязанности премьер-министра (ст. 9); назначать временных исполняющих обязанности государственных министров (ст. 10); осуществлять высший контроль и надзор за силами самообороны Японии (ст.7 Закона о силах самообороны); объявлять чрезвычайное положение (ст.71 - 72 Закона о полиции); объявлять чрезвычайное положение в связи со стихийными бедствиями (ст. 105 Закона о стихийных бедствиях).

Процедурной формой, в которой кабинет реализует свои полномочия - осуществлять административно-государственное управление страной, - является заседание кабинета (какуги, Cabinet Meeting). Традиционная практика такова, что заседания кабинета проводятся еженедельно по вторникам и пятницам. При необходимости могут проводиться и чрезвычайные заседания кабинета (риндзи какуги).

Ранее по традиции руководящая роль премьер-министра в кабинете была ограничена принципом "коллегиальности" и практикой консенсусного принятия решений.

Важнейшей новацией нынешней реформы правительственной структуры в Японии признается внесение поправки в Закон о кабинете министров, касающейся заседаний кабинета. Данная поправка истолковывается как отнесение к полномочиям премьер-министра нрава инициативы в определении основного курса в области внешней политики, национальной безопасности, менеджмента административных органов и кадров, формирования бюджета. Теперь инициатива в решении этих вопросов переходит от бюрократии к политическому лидеру.

Еще один элемент реформы, направленный на усиление политического руководства, состоит в ослаблении роли административных заместителей в определении курса деятельности министерств и управлений путем увеличения в составе руководящего ядра последних политических назначенцев, депутатов парламента от правящей партии. В прежней структуре правительства "политиками" являлись, помимо министров, только их парламентские заместители (сэйму дзикаи), по одному-два в министерстве, управлении. Теперь же учреждена должность заместителя министра (фуку дайдзин). Установлено, что в административных органах, возглавляющихся государственными министрами, могут назначаться от одного до трех заместителей. Бывшие парламентские заместители теперь именуются парламентскими советниками (сэймукан).

Расширение представительства "политиков" в руководстве административных органов дает премьеру-министру большую независимость от поддержки министерской бюрократии. Это означает усиление политического контроля над бюрократией и, в конечном счете, тенденцию к повышению мобильности административной власти.

В целом, роль института премьер-министра в Японии, его полномочия в будущем могут существенно возрасти. В настоящее время в специальных комитетах по изучению конституции, существующих с января 2000 г. в обеих палатах парламента, обсуждается реформа конституции. В числе предлагаемых

стр. 29

новшеств есть проекты введения всеобщих прямых выборов премьер-министра, или выборов премьера одной палатой парламента - палатой представителей. Реализация подобных предложений означала бы укрепление позиций премьер- министра не только в отношениях с административными структурами, бюрократией, но и в отношениях с политическими кругами страны.

В структуру кабинета министров входят подразделения непосредственной помощи кабинету (найкаку-но текудзоку-но ходзе букеку).

Важнейшим среди них является секретариат кабинета (найкаку-камбо, The Cabinet Secretariat).

Секретариат кабинета обеспечивает непосредственную помощь и поддержку премьер-министру. В его обязанности сегодня входят: формирование повестки, подготовка вопросов, выносимых на заседание кабинета; планирование, конкретная проработка, общая координация базовых направлений политического курса кабинета, сбор и анализ информации по этим направлениям политики; координация, необходимая для обеспечения единства и согласованности в деятельности всех административных подразделений.

Состав секретариата кабинета значительно расширен и усилен за счет "политиков" и введения дополнительных должностей высокопоставленных чиновников. Предусмотрена также возможность назначения на эти должности "выдающихся лиц", не являющихся государственными служащими.

Руководит работой секретариата генеральный секретарь кабинета (найкаку- камбо-текан, The Chief Cabinet Secretary) - чиновник в ранге государственного министра. Традиционно на этот пост премьер-министр назначает влиятельного и опытного политика из собственной внутрипартийной фракции.

Помощь генеральному секретарю оказывают три заместителя (иайкаку- камбо-фуку-текан, The Deputy Chief Cabinet Secretary), несущие ответственность за вопросы внутренней политики, внешней политики, национальной безопасности и кризисного менеджмента при секретариате кабинета.

Заместители в свою очередь могут иметь помощников (фуку-текан-хо), которые оказывают помощь генеральному секретарю, его заместителям, а также инспектору кризисного управления.

В секретариате по представлению премьера назначается инспектор кризисного управления (найкаку-кики-канри-кан, Deputy Chief Cabinet Secretary for Crisis Management). Он оказывает помощь генеральному секретарю и его заместителям, на основании приказа исполняет функции управления в условиях чрезвычайного положения, исключая вопросы, связанные с национальной обороной.

К секретариату относятся советники-помощники премьер-министра (найкаку-соридайдзин-хосакан, Special Advisor to the Prime Minister), до пяти. Они подчиняются премьер-министру напрямую, минуя генерального секретаря, разрабатывают рекомендации для него лично и могут по его указанию представлять ему подробное собственное мнение.

В число служащих секретариата входят семь советников-координаторов (найкаку-сингикан, Cabinet Deliberator), отвечающих за координацию вопросов повестки заседаний кабинета и общую координацию с целью обеспечения единства деятельности всех административных подразделений.

39 советников кабинета по организационной работе (найкаку-сандзикан, Cabinet Councilor) занимаются подготовкой повестки заседаний и рассматриваемых на них вопросов.

Советник кабинета по связям с общественностью (найкаку-кохокан, Cabinet Secretary for Public Relations) оказывает помощь генеральному секретарю и его заместителям, инспектору кризисного управления в вопросах ин-

стр. 30

формационного обеспечения и публикаций. При нем работает офис по связям с общественностью (найкаку-кохосицу).

Советник кабинета по информации (найкаку-дзехокан, The Cabinet Researcher) отвечает за сбор и анализ информации по важным направлениям работы кабинета. При нем функционирует офис по исследованию информации кабинета (найкаку-дзехо-тесасицу).

Личные секретари (хисекан, Confidential Secretary) заняты непосредственным, по личным и конфиденциальным вопросам, обслуживанием премьер-министра и всех государственных министров, их численность устанавливается правительственным указом.

Делопроизводитель кабинета (найкаку-дзимукан) ведает делопроизводством секретариата.

В составе секретариата кабинета имеются также управляющий делами официальной резиденции премьер-министра (соридайдзин-каитэй- дзимуте), советник кабинета по общим вопросам (найкаку-сомукан) и его офис (найкаку-сомукан-сицу),

Высокий статус секретариата, тенденция его развития, в частности, создание новых должностей и гибкость штатного расписания говорят о существенном возрастании роли этого органа.

Закон о кабинете министров позволяет учреждать специальным законом и другие органы помимо секретариата, необходимые для поддержки деятельности кабинета.

Совет обеспечения безопасности (андзэн-хосе-кайги, Security Council of Japan) -один из них, он готовит рекомендации по мероприятиям на случай чрезвычайных ситуаций и по вопросам национальной обороны. В его составе работают премьер-министр, генеральный секретарь кабинета, министры иностранных дел, финансов, председатель государственного комитета общественной безопасности, начальник управления национальной обороны.

Правовое бюро кабинета (найкаку-хосэй-кеку, Cabinet Legislation Bureau) осуществляет подготовку и экспертизу представляемых правительственных законопроектов, договоров, указов, готовит доклады кабинету, премьер-министру и всем министрам по правовым проблемам.

Национальная кадровая палата (дзиндзи-ин, National Personnel Authority) призвана обеспечить независимую и нейтральную кадровую политику в соответствии с Законом о государственной службе, она работает под общим контролем кабинета.

При кабинете могут учреждаться и действовать временные органы. Подобные органы призваны заниматься преходящими проблемами, после их решения они упраздняются.

Аудиторская палата (кайкэй-кэнсаин, Board of Audit). В отечественной научной литературе ее название также переводится как ревизионный совет или финансово-ревизионная палата. Это единственный официальный административно-государственный орган, находящийся вне сферы юрисдикции кабинета министров. Аудиторская палата учреждается на основании Конституции (ст.90).

Канцелярия, министерства, комитеты, управления.

Административные органы высшего ранга - кабинет министров и премьер- министр - осуществляют в отношении административных органов более низкого ранга, находящихся под их общим руководством и юрисдикцией (токацу, канкацу), общую координацию, управление и контроль. К таким органам относятся канцелярия кабинета, министерства, их внешние структуры - комитеты и управления.

стр. 31

Реорганизованная структура министерств (с января 2001 г.) представлена канцелярией кабинета министров и 10 министерствами: общих дел (сомусе, Ministry of Public Management, Home Affairs, Posts and Telecommunications); юстиции (хомусе, Ministry of Justice); иностранных дел (гаймусе, Ministry of Foreign Affairs); финансов (дзаймусе, Ministry of Finance); просвещения и науки (момбу-кагаку-се, Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology); благосостояния и труда (косэй-родо-се, Ministry of Health, Labor and Welfare); сельского, лесного и рыбного хозяйства (но-рин-суйсан-се, Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries); экономики и промышленности (кэйдзай-санге- се, Ministry of Economy, Trade and Industry); государственной территории и транспорта (кокудо-коцу-се, Ministry of Land, Infrastructure and Transport); по делам окружающей среды (канке-се, Ministry of the Environment). К ним примыкают два внешних органа Канцелярии, фактически приравниваемые к министерствам, - управление национальной обороны (боэй-те, Defense Agency) и государственный комитет общественной безопасности (кокка-коан-иинкай, National Public Safety Commission) (Именно их имеют ввиду японские авторы, употребляя для характеристики новой структуры устойчивое сочетание "1 канцелярия и 12 министерств и управлений". (В действительности общее число внешних органов - комитетов и управлений "3-й статьи Закона об административной организации государства ² (ЗАОГ)" - значительно больше).

Канцелярия кабинета (найкаку-фу, The Cabinet Office) является органом, учрежденным на базе бывшей канцелярии премьер- министра (сори-фу).

Канцелярия кабинета оказывает помощь в работе кабинета и его секретариата. Она осуществляет базовое планирование, конкретное проектирование, общую координацию деятельности всех административных подразделений государства на наиболее важных направлениях политики кабинета.

Характерной чертой канцелярии кабинета является то, что именно к ней относятся функции, связанные с обеспечением государственной и общественной безопасности страны. Ей подчиняются управление национальной обороны и государственный комитет общественной безопасности с подведомственным ему полицейским управлением, призванные обеспечить внешнюю и внутреннюю безопасность страны. Входящее сюда же управление по делам кредитно-финансовых учреждений занимается не рутинными вопросами финансового оборота (что отнесено к компетенции министерства финансов), а вопросами реагирования на финансовые банкротства и кризисы, поскольку они представляют угрозу национальной безопасности. За проблематикой Окинавы и "северных территорий" проглядывает внимание к специфическим проблемам отношений с США и Россией. Императорский дом традиционно рассматривался как центральное звено национальных устоев Японии, ее важнейший идеологический и общественный институт, поэтому сохранение управления императорского двора в составе канцелярии также выглядит органично.

Одновременно некоторые общие межотраслевые функции деятельности администрации, не связанные с вопросами безопасности, переданы во вновь учрежденное министерство общих вопросов, а не сохранены за канцелярией. Тем самым кристаллизуется роль канцелярии кабинета как организатора в решении проблем стратегии и обеспечения безопасности (в широком их смысле).

Высокий статус канцелярии и ранее определялся тем, что ее непосредственным руководителем является лично премьер-министр страны.

Теперь в канцелярии сосредоточены и многие другие ответственные должности. Помимо генерального секретаря кабинета, оказывающего непосредственную помощь премьеру в руководстве осуществлением функций канцелярии, и трех его заместителей, сюда же относятся министры по особым поруче-

стр. 32

ниям (токумэй- танто-дайдзин, Minister of State for Special Missions), три парламентских советника и три заместителя министра.

В целом, преобразованная канцелярия кабинета играет важную и растущую роль как орган поддержки деятельности премьер-министра и кабинета.

Министерство (се, Ministry). Руководители министерств называются ответственными министрами (сюнин-но дайдзин, Competent Minister). В каждом министерстве в помощь министру учреждаются от 1 до 3 должностей заместителей министров (фуку-дайдзин, Vice-Minister), парламентские советники (сэймукан) от 1 до 3, назначение которых и отставка также осуществляются по представлению ответственного министра. По предварительному назначению министра они могут его замещать во время его отсутствия (ст. 17 ЗАОГ).

В ходе реформы число министерств сократилось незначительно, с 12 до 10.

Внутренняя организация министерств и канцелярии имеет сложную структуру. Их костяком являются "собственно министерство/канцелярия" и их "внешние органы", представленные комитетами и управлениями. "Собственно министерство/канцелярия", а также их "внешние органы" в свою очередь образуются из нескольких групп органов - "внутренние подразделения", "сопутствующие органы", "местные филиалы и отделения".

Внешние органы (гайкеку, Independent Organs) - комитеты и управления. Комитеты и управления, учреждаемые на основании ст.З ЗАОГ в канцелярии кабинета и министерствах как их внешние органы, в отличие от министерств не являются структурами, непосредственно подчиняющимися кабинету. Их руководители не имеют права напрямую, в обход руководителя министерства издавать приказы, аналогичные министерским, обращаться с докладом к кабинету министров, вносить законопроекты.

В ходе проводимой в стране реформы центрального административного аппарата осуществляется политика разделения руководящей работы на функцию планирования и наиболее общего руководства и на функцию практического проведения политики министерства в жизнь; функция планирования становится приоритетом деятельности министерства, а на внешние органы возлагается преимущественно ответственность за практическую реализацию политики министерства.

Комитеты (иинкай, Commission). В японском языке наименование "комитет" (иинкай) используется весьма широко. Комитеты "3-й статьи ЗАОГ" (иинкай, Commission), или "административные комитеты" следует отличать от административных органов "8-й статьи ЗАОГ", многие из которых имеют в своем названии слово "комитет" (иинкай, Council) как имя собственное. Предназначение комитетов "3-й статьи" состоит в том, чтобы служить реализации задач обеспечения политической демократии внутри бюрократического аппарата, привнести в государственную деятельность честность, объективность, нейтральность.

По способу формирования члены комитетов бывают выборными и назначаемыми; к примеру, члены Государственного комитета общественной безопасности назначаются премьер-министром с согласия депутатов обеих палат парламента, а его председатель назначается премьером из числа государственных министров. Комитеты - органы коллегиального руководства.

В отличие от министерств, где имеется сложная структура "внутренних органов", в большинстве Комитетов создаются только "исполнительные секретариаты" (дзимукеку, Executive Office) или "общие исполнительные секретариаты" (дзиму-сокеку, General Executive Office). Государственный комитет общественной безопасности исполняет обязанности через находящийся под его контролем специальный орган - полицейское управление.

стр. 33

Общая динамика развития комитетов показывает, что их число сокращается по сравнению с послевоенным периодом: сегодня существуют один комитет в канцелярии и семь комитетов в министерствах.

Управления (me, Agency) также являются административным органом "3-й статьи ЗАОГ", внешним органом канцелярии кабинета или министерства. Таксономическую категорию "управление" также следует отличать от слова "управление" в ином, общеупотребительном значении, в частности, от обозначения так называемых "органов 8-й статьи ЗАОГ". К примеру, управление прокурорского надзора (кэнсацу-те) при министерстве юстиции в действительности относится к "органам 8-й статьи", а именно - "специальным органам" в группе "сопутствующих органов" собственно министерств или канцелярии. К ним относится и управление императорского двора.

Управления, как и комитеты, призваны быть проводником практической реализации планов министерств, на них также возлагается ответственность за осуществление самостоятельной, независимой, нейтральной политики.

Когда речь идет о самостоятельности и нейтральности комитетов, то подразумевается в первую очередь требование обеспечения их идейной и политической независимости. Когда же речь идет об особенностях управлений, то на первый план выходят соображения прагматического характера, связанные с объемом или технологической спецификой управленческой работы.

Иногда критерии политического и технологического характера сливаются, разделить их трудно. Таково, к примеру, существующее при канцелярии управление национальной обороны. Оно фактически исполняет обязанности министерства обороны, и поэтому учреждение его должно рассматриваться как правовой механизм, призванный обойти запреты, сформулированные в 9-й статье конституции, запрещающей Японии иметь вооруженные силы и вести войну, следовательно, и иметь Министерство обороны.

В порядке исключения, в единственном экземпляре существует и "управление внутри управления" - это "управление оборонных сооружений" (или "инженерно-строительное управление") внутри управления национальной обороны. Его возникновение, очевидно, обусловлено неофициальным министерским статусом последнего, его косвенным признанием.

Внутренняя структура управлений в целом является систематичной и регулярной, принципы ее организации аналогичны организации собственно министерств.

"Собственно министерство/канцелярия" (хонсе/хомпу) состоит из нескольких групп органов.

Группа "внутренние подразделения" (наибу-букеку, Internal Subdivisions).

Для эффективной управленческой работы требуются органы более компактные и специализированные нежели министерства и внешние органы. Одной из групп таких органов являются "внутренние подразделения" собственно министерств и канцелярии.

Внутренние подразделения по объему своей компетенции и размерам структуры делятся в порядке убывания сверху вниз на секретариат министра и бюро, далее, департамент, внизу - секции, офисы, уполномоченные/ответственные, далее - секторы. Наименьшей единицей в этом ряду является должность (секу).

Секретариаты министра (дайдзин-камбо, Minister's Secretariat) - важнейшие органы внутри министерств. Они учреждаются для руководства работой по исполнению обязанностей административной организации и являются органом, координирующим работу министерства. Секретариат исполняет функции планирования, практического проектирования, координации деятель-

стр. 34

ности министерства, решает кадровые и финансовые вопросы, контролирует официальный документооборот и официальные печати, поддерживает международные сношения. Именно через сеть секретариатов происходит интеграция политической и административной работы.

Бюро (кеку, Bureau) образуются как подразделения высшего уровня при необходимости разделить объем обязанностей министерств и управлений и вести работу, не относящуюся к компетенции секретариата министра. Секретариат министра и бюро являются однопорядковыми по размеру и объемам задач подразделениями.

Секция (ко, Division) - основное универсальное подразделение низшего уровня, которое образуется при разделении объема компетенции секретариата министра и бюро; все бюро и секретариаты министра состоят из секций. Первая секция внутри бюро/секретариата может иметь различные наименования - секция общих дел, административная секция и т.п., - но именно она выполняет роль координатора деятельности бюро. В секциях функционируют секторы/группы (какари).

Встречаются приравниваемые к секциям подразделения - "уполномоченный/ ответственный" (кан, Official), офис (сицу, Office), но они не обладают свойством универсального распространения.

Департаменты (бу, Department) (иногда переводились как "отделы") являются промежуточным звеном между бюро и секцией. Они создаются, когда объем работ бюро и количество секций чрезмерно разрослись, и управление стало затруднительным. Департаменты не являются универсальным органом в группе внутренних подразделений.

В ходе реформ с целью повышения эффективности деятельности внутренних подразделений правительство осуществило значительное их сокращение. Общее число секретариатов министра и бюро уменьшено со 128 до 96, а число секций и офисов - с 1200 до 1000.

"Сопутствующие органы" (фудзоку-кикан) представляют собой следующую группу органов в структуре собственно министерств и управлений после "внутренних подразделений". К их числу относятся "комиссии", "учреждения и другие органы (далее - учреждения)", "специальные органы", учреждаемые на основе ст.8 ЗАОГ.

"Внутренние подразделения" успешно справляются с такими задачами как планирование, координация, регулирование административной деятельности, но они не достаточно подходят для работ исследовательского характера, консультаций, предоставления сервиса; эти задачи возлагаются на сопутствующие органы.

Комиссии (сингикай, Council) (в литературе их часто называют собирательно "совещательные органы", "политические комитеты") могут учреждаться канцелярией, министерствами, управлениями и комитетами. Они учреждаются, когда необходимы высокие знания, квалификация, которые трудно найти внутри бюрократического аппарата. Фактически все научные, консультационные органы правительства принадлежат к этой группе. Также, поскольку современное демократическое общество представляет собой сложное переплетение частных интересов, комиссии служат совещательными органами для выявления и согласования этих разнообразных интересов. Кадровые принципы формирования комиссий предполагают, что в них включаются не только высокопрофессиональные специалисты - ученые и практики, но также представители различных социальных контингентов - потребители, страхователи, предприниматели, деятели местных общин и т.д.

Собственные наименования комиссий отличаются значительным разнообразием. Помимо собственно "комиссий" (сингикай) используются и наименования

стр. 35

"совет" (кайги), "совет по обследованию/исследованию" (тесакай), "комитет" (иин-кай), "инспекционный совет" (синсакай), "конференция" (кегикай) и другие.

На основе принятого в ходе реформы Базового закона о перестройке и рационализации комиссий их численность радикально сокращена: из 211, имевшихся в апреле 1999 г., оставлено 90 комиссий. Осуществлены меры по обособлению комиссий от правительства, чтобы общество знало, что ответственность за политические решения лежит на кабинете и государственных министрах, а не на комиссиях.

"Учреждения и другие органы" (сисэцу-надо-но кикан, Facilities) формируются канцелярией кабинета, министерствами, комитетами и управлениями, это - "экспериментально-исследовательские органы, органы анализа и испытаний, учреждения для учебы и повышения квалификации (включая им подобные учреждения), лечебно-оздоровительные, исправительно- приемные, операционные (саге) учреждения" (ст.8 ЗАОГ). В настоящее время большинство из этих учреждений преобразуется в "самостоятельные административные юридические лица". Тем самым учреждения, по крайней мере формально, в основной своей массе выводятся за рамки министерского административного аппарата.

"Специальные органы" (токубэцу-кикан, Extraordinary Organizations) учреждаются канцелярией кабинета, министерствами и управлениями в случае особой необходимости и на основе специальных законов (ст.8 ЗАОГ). Среди них есть органы коллегиальные: например, Совет борьбы с промышленным загрязнением среды, Совет защиты потребителей, Японская академия наук (нихон-гакуси-ин), Японская академия искусств (нихон- гэйдзюцу-ин) и другие. Есть и органы единоначального руководства, в том числе полицейское управление, управление прокурорского надзора и другие.

"Местные отделения и филиалы" (тихо-сибун-букеку, Local Branch Offices) создаются внутри канцелярии, министерств, управлений и комитетов и отвечают за выполнение работы на местах. К ним относятся, например, региональные бюро перевозок министерства государственной территории и транспорта, региональные налоговые бюро национального налогового управления при министерстве финансов.

Таким образом, канцелярия кабинета и министерства Японии представляют собой развитую, сложную структуру, позволяющую кабинету министров проводить в жизнь курс государственного управления.

Специальные административные субъекты

Термины "специальные административные субъекты" (токубэцу- гесэй-сютай), "квази-административные субъекты" (дзюн-гесэй- кикан) используются в специальной юридической литературе наряду с термином "публичные корпорации" как общее название разнообразных юридических лиц, осуществляющих свою деятельность на принципах объединения норм публичного и гражданского права, путем соединения административных целей и ресурсов публичной власти с интересами и ресурсами частного сектора. В Японии существуют не только государственный и частный секторы, но и "третий сектор", или "серая зона", сфера "общественного предпринимательства" - сфера пересечения, взаимодействия, взаимопроникновения и сращивания государства и бизнеса.

Главными юридическими формами общественного предпринимательства в Японии являются "особые юридические лица", "санкционированные юридические лица", "общественно полезные юридические лица", а также учрежденные в процессе нынешней реформы "самостоятельные административные юридические лица".

стр. 36

В 2001 г. под эгидой государственных административных органов функционировали 77 особых юридических лиц, 86 санкционированных юридических лиц и примерно 7 тысяч общественно полезных юридических лиц, в том числе около одной тысячи, исполняющих административные поручения государства ³ .

"Особые юридические лица" (далее ОЮЛ), или "особые публичные корпорации" (сэйфу-канкэй-токусю-ходзин, Special Public Corporations). ОЮЛ создаются, когда правительству необходимо осуществлять определенную работу в производственной, финансовой и других сферах, но вести эту работу силами административного органа эффективно не представляется возможным из-за различных системных ограничений. В таком случае парламент по представлению правительства на основании специальных законов и специальных процедур учреждает самостоятельное юридическое лицо для ее исполнения, или возлагает эту работу на существующее юридическое лицо, отличное от правительства. Правительство осуществляет контроль и поддержку ОЮЛ вплоть до того, что дает за него государственное поручительство в залог, вместе с тем правительство поощряет насколько возможно его предпринимательскую самостоятельность и гибкость в ведении дел. Контроль над особыми юридическими лицами возложен на министерство общих дел и профильные министерства.

В послевоенные годы, особенно в период бурного экономического роста, число ОЮЛ непрерывно росло вплоть до 1978 г., когда их насчитывалось 111. Затем число их сокращалось - до 77 в 2001 г.

"Санкционированные юридические лица", или "санкционированные публичные корпорации" (нинка-ходзин, Government-approved corporations). СЮЛ - формально частные организации, функционирующие под контролем министерств. В отличие от ОЮЛ, СЮЛ учреждается, как правило, на основе не специального закона, а закона, регламентирующего какую-либо сферу или вид деятельности, путем получения разрешения ответственного министра. В Японии любые корпорации, согласно гражданскому кодексу, если их деятельность носит публичный характер, нуждаются в санкции (одобрении) компетентных официальных инстанций. К санкционированным юридическим лицам относятся, например, Японская торгово-промышленная палата, Банк Японии.

В многочисленной группе "общественно полезных юридических лиц" (кожи ходзин, Public-interest Corporations), то есть организаций, имеющих целью не извлечение прибыли, а общественную пользу, некоторая их часть уполномачивается административными органами государства для исполнения специальных обязанностей.

Речь идет о прежде всего о гражданских организациях, которым доверяют исполнение функций государственного управления; чаще всего подобные организации работают в сфере проведения испытаний, проверок, экспертизы и т.д. Поддержка государством их деятельности проявляется в форме определенной защиты от свободной частной конкуренции, выделения правительственных субсидий на осуществление услуг, в которых заинтересовано правительство, налоговых льгот.

"Самостоятельные административные юридические лица" (далее САЮЛ), или "самостоятельные административные корпорации" (докурицу-гесэй-ходзин, Independent Administrative Institutions). В ходе административной реформы в стране создан новый тип квази- административных органов - "самостоятельные административные юридические лица". Они учреждаются на общем основании "Закона об основных принципах САЮЛ" (июль 1999 г.) ⁴ , а также специальных законов, принимаемых в процессе их формирования.

Подобные органы созданы под эгидой всех министерств. Большая их часть образована из группы "Учреждения и другие органы", представляет собой

стр. 37

научно-исследовательские институты, лаборатории, университеты, госпитали и санатории, музеи. Реальное существование САЮЛ начинается с апреля 2001 г.

В Японии САЮЛ считают пробным полигоном новых систем деятельности в интересах активизации гражданского общества.

В июне 2001 г. в Японии принят "Основной закон о реформе особых и санкционированных юридических лиц", установивший для практического осуществления их реформы пятилетний срок. В декабре 2001 г. правительство на основании данного закона утвердило "План упорядочения и рационализации особых и санкционированных юридических лиц". Имеются в виду разные способы их преобразования: ликвидация, приватизация, объединение, пересмотр решаемых задач, сокращение участия государственного капитала и дотаций, перевод на статус самостоятельных административных юридических лиц. Этим же планом поставлена задача осуществить реформу общественно полезных юридических лиц, исполняющих работу по поручению государства и получающих от него дотации, а также коренным образом пересмотреть всю систему формирования и функционирования общественно полезных юридических лиц.

Порученное управление

Самостоятельную роль в теории и практике управления в Японии играет административый институт "порученного управления" (инин-гесэй, Mandate).

"Порученное управление" не образует какой-либо постоянной обособленной структуры органов административного управления, его сущность заключается в том, что административный орган, обладающий полномочиями, может передать исполнение своих обязанностей другому административному органу. При возникновении отношений "порученного управления" орган, передающий полномочия, сам утрачивает их в пользу получателя полномочий. С другой стороны, орган, получающий полномочия не становится представителем дателя поручения, получатель полномочий исполняет порученные функции от своего имени и под свою ответственность.

Основной сферой практического применения этого типа административно- государственных отношений до недавнего времени были отношения национальной власти (государства) с местным самоуправлением. В центральном административном аппарате, за рамками отношений "центр - местное самоуправление" институт "порученного управления" сохраняется, он может иметь определенное значение в практике общегосударственного управления, поскольку дает возможность образования динамичных и разветвленных властных конфигураций.

Время покажет, в какой степени реформа центрального административного аппарата Японии сможет дать стране новый мощный импульс развития в XXI-м веке.

-----

1. Закон о кабинете министров // Роппо дзэнсе [Сборник законов]. Токио. Юхикаку, 2000. Т. 1. С.233 - 235.

2. Закон об административной организации государства // Роппо дзэнсе. Т.1. Сс.240 - 243.

3. Токи-но угоки. 2001. N 10. С. 23, 25, 37.

4. Закон об основных принципах самостоятельных административных юридических лиц // Роппо дзэнсе. Т.1. С. 248 - 252.

Постоянный адрес данной публикации: