Statistik und Effizienz der Arbeit von Beamten im öffentlichen Dienst: Zwischen dem Procrustesbett der KPI und dem Gemeinwohl

Die Bewertung der Effizienz von Beamten durch statistische Indikatoren stellt eine der schwierigsten Aufgaben im öffentlichen Verwaltungswesen dar. Im Gegensatz zum kommerziellen Sektor, wo der Gewinn der Hauptkriterium ist, ist die Effizienz in einem öffentlichen Dienst mit der Erreichung des Gemeinwohls, der sozialen Gerechtigkeit und der Erfüllung der Gesetze verbunden, was schwer quantifizierbar ist.

Grundlegenden Paradigmen der Messung: Von der bürokratischen zur neuen öffentlichen

Die klassische bürokratische Modell (M. Weber). Die Effizienz wird durch die Einhaltung von Verfahren und Regeln gemessen. Hierbei handelt es sich um die Statistik, die die Verarbeitung von Dokumenten, die Einhaltung von Fristen und das Fehlen von Verstößen erfasst. Kritiker nennen dies den «Syndrom des rituellen Akts»: Der Prozess ist wichtiger als das Ergebnis. Beispiel: Der Erfolg einer Passstelle wird nicht durch die Zufriedenheit der Bürger gemessen, sondern durch die Anzahl der ausgestellten Pässe und den Nullprozentsatz von Fehlern in den Dokumenten, was durch die Verlängerung der Überprüfungszeit und der Warteschlangen erreicht werden kann.

Die neue öffentliche Verwaltungsmethode (New Public Management, NPM). Seit den 1980er Jahren werden im öffentlichen Verwaltungswesen marktwirtschaftliche Mechanismen eingeführt: KPI (key performance indicators), öffentliche Aufgaben, leistungsorientierte Haushaltsplanung. Hierbei konzentriert sich die Statistik auf die Ergebnisse (outcomes) und nicht auf die Prozesse (outputs). Zum Beispiel wird die Effizienz der Arbeitslosenvermittlung nicht nach der Anzahl der registrierten Arbeitslosen, sondern nach dem Prozentsatz der Beschäftigten bewertet.

Ein paradoxes Beispiel aus Großbritannien (Ära NPM): Die Polizei, für die KPI zur Aufklärung kleiner Diebstähle eingeführt wurden, begann, diese als «Verlust von Eigentum» zu registrieren (was nicht in die Berichterstattung einbezogen wurde), um den Prozentsatz der Aufklärung der verbliebenen registrierten Verbrechen künstlich zu erhöhen. Dies ist ein klassischer Fall von «Zielverschiebung» (goal displacement), bei dem der Mitarbeiter sein Verhalten optimiert, um den Indikator und nicht die tatsächliche Ziel zu optimieren.

Hauptklassen statistischer Indikatoren und ihre Fallen

Indikatoren für den Umfang (Outputs): Anzahl der bearbeiteten Anträge, durchgeführter Überprüfungen, ausgezahlter Leistungen.

Falle: Fördert den «Band-Kanal»-Ansatz zum Nachteil der Qualität und komplexer Fälle. Der Mitarbeiter vermeidet arbeitsintensive Anfragen.

Indikatoren für die Effizienz (Outcomes): Prozentsatz der Verringerung der Straftaten nach einem Programm, Anstieg der Zufriedenheit der Empfänger von Staatsdiensten.

Falle: Outcome werden durch externe Faktoren beeinflusst. Der Wirtschaftswachstum, nicht die Arbeit der Arbeitslosenvermittlung, kann die Arbeitslosigkeit senken. Die Komplexität der Ermittlung des reinen Beitrags der Einrichtung.

Indikatoren für die Effizienz (Efficiency): Kosten für die Erbringung einer Dienstleistung, Zeit ihrer Erbringung.

Falle: Der Wettbewerb um die Senkung der Kosten kann die Qualität verschlechtern (z.B. die Verkürzung der Zeit der Aufnahme in der Arztpraxis).

Indikatoren für die Qualität (Quality): Fehlen von Fehlern, Prozentsatz der Beschwerden, Index der Zufriedenheit (NPS).

Falle: Die Angst vor negativen Bewertungen kann zu einer «Auswahl» komplexer Kunden oder zu einer Arbeit «für die Galerie» führen. Zum Beispiel kann ein Lehrer, der nach der Zufriedenheit der Schüler bewertet wird, die Noten übertrieben, um Beschwerden zu vermeiden.

Grundlegende Problem: Multitasking des Beamten. Er muss gleichzeitig schnell, kostengünstig, genau, freundlich und langfristige soziale Effekte erzielen. Die Optimierung unter einem Indikator verschlechtert die anderen. Der Ökonom Charles Goodhart formulierte den Gesetz (ursprünglich für die Wirtschaft): «Wenn ein Indikator zur Ziel wird, wird er nicht mehr ein guter Indikator» (Goodharts Law).

Psychologische und organisatorische Folgen

Die starke Bindung an Statistiken führt zu einer Reihe von Devianzen:

Kreativität mit Berichterstattung («Anpassung»). Daten werden unter das gewünschte Ergebnis angepasst.

Risikoaversität und Vermeidung von Innovationen. Der Mitarbeiter fürchtet sich vor Experimenten, da dies seinen quartäligen Bericht verschlechtern könnte.

Ausgebranntsein vom «Lauf im Kreis». Die ständige Jagd nach Zahlen bei der Unklarheit des endgültigen sozialen Sinns führt zu existentialer Erschöpfung.

Zerstörung des Vertrauens und der Kooperation. Der Wettbewerb um Indikatoren zwischen Abteilungen zerstört die horizontalen Beziehungen, die für die Lösung komplexer Probleme erforderlich sind (z.B. interministerielle Zusammenarbeit zur Unterstützung von Familien in schwierigen Situationen).

Alternative und komplementäre Ansätze

Die moderne Theorie des öffentlichen Verwaltungswesens bietet, die Mängel der reinen Statistik zu mildern:

Die Balanced Scorecard, angepasst für den öffentlichen Sektor. Enthält vier Perspektiven: Finanzen/Budget, Kunden/Bürger, interne Prozesse, Bildung und Entwicklung. Dies verhindert, dass eine Zielsetzung hypertrophiert wird.

Fokus auf Werte und Mission. Die Effizienz wird durch das gemeinsame Verständnis der Mission der Einrichtung und nicht durch die Angst vor KPI geformt. Beispiel: Die finnische Polizei, die in den 2010er Jahren von den Indikatoren zur Aufklärung von Diebstählen auf die «Verringerung des Gefühls der Unfähigkeit, sich zu schützen» umorientiert wurde, was die Prioritäten in der Arbeit veränderte (Stärkung der Prävention, Arbeit mit der Jugend).

Qualitative Bewertungsmethoden: Expertenbewertungen von Fällen, vertiefende Interviews mit den Nutzern der Dienstleistungen, ethnografische Beobachtungen der Arbeit. Sie ermöglichen es, das zu erfassen, was Zahlen nicht erfassen: das Ethos des Verhaltens, die Komplexität der getroffenen Entscheidungen, das Niveau der Empathie.

Bewertung nach dem Prinzip des «öffentlichen Wertes» (Public Value). Vorgeschlagen von Mark Murrow von Harvard. Die Effizienz des Beamten wird nach seinem Beitrag zur Schaffung von Wert für die Gesellschaft bewertet, der durch die Legitimität in den Augen der Bürger und die politische Billigung sowie die Entwicklung des operativen Potenzials der Einrichtung gemessen wird.

Empfehlungen für die Einführung von statistischen Systemen

Messen Sie das, was wichtig ist, nicht das, was leicht messbar ist. Stattdessen «Anzahl der durchgeführten Vorträge über gesunde Lebensführung» — «Dynamik der Beteiligung der Zielgruppe an Sportveranstaltungen».

Kombinieren Sie quantitative und qualitative Daten. Zahlen geben Trends, Geschichten und Bewertungen — das Verständnis der Ursachen.

Beteiligen Sie die Beamten selbst an der Entwicklung von Indikatoren. Dies erhöht die Legitimität des Systems und berücksichtigt die berufliche Spezifik.

Verwenden Sie Statistik für das Lernen und die Entwicklung, nicht nur für die Kontrolle und Bestrafung. Die Analyse der Daten sollte helfen, Engpässe und beste Praktiken zu finden.

Berücksichtigen Sie den langfristigen Effekt. Soziale Ergebnisse zeigen sich oft mit einer Verzögerung in Jahren.

Schluss

Statistik ist ein notwendiges, aber äußerst gefährliches Werkzeug zur Bewertung der Effizienz des Beamten. In der Jagd nach messbarer Effizienz kann man leicht die Essenz des öffentlichen Dienstes verlieren — das Dienen dem Gemeinwohl, das oft nicht in Zahlen ausgedrückt werden kann. Die ideale Bewertungssysteme sollten hybride sein: eine vernünftige Menge an bedeutenden quantitativen Indikatoren mit qualitativer beruflicher und öffentlicher Expertise kombinieren, ständig mit der höchsten Zielsetzung — der Schaffung von öffentlicher Wert.

Der Schlüssel liegt nicht in der Absage an Messungen, sondern im Verständnis ihrer Beschränkungen und in der Schaffung einer Kultur der Verantwortung für das Ergebnis, nicht für die Berichterstattung. Ein effizienter Beamter ist nicht der, der die KPI perfekt abschließt, sondern der, dessen Arbeit, bestätigt durch die Statistik, die Lebensqualität der Bürger verbessert und das Vertrauen in den Staat stärkt. Dies ist schwer zu messen, aber genau das sollte angestrebt werden.

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