Арабо-израильский конфликт летом 2006 г. вновь привлек внимание мировой общественности к Ливану и обнажил проблему, которую в российской (а ранее в советской) прессе старались, по возможности, не акцентировать, а именно - положение в Ливане палестинских беженцев и последствия их присутствия в этой стране.

По данным Ближневосточного агентства Организации Объединенных Наций для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР), в 2005 г. на территории Ливана было зарегистрировано примерно 400 тыс. палестинцев, 56% которых проживало в 12 лагерях беженцев. На самом деле, реальную численность палестинцев в Ливане можно оценить только примерно, поскольку агентство не регистрирует тех из них, кто прибыл в Ливан после 1949 г.*

Большинство палестинцев, приехавших в страну после 1949 г., покинуло ее во время израильской интервенции 1982 г. и последовавшей депортации из Ливана Организации освобождения Палестины (ООП), однако часть их вновь вернулась в страну нелегально в начале 90-х гг.¹

Таким образом, сегодня палестинцы в Ливане составляют примерно 10% от общей численности населения страны. В социально-экономическом плане они - самая незащищенная, бедная и социально неустойчивая группа населения. В сравнении с положением палестинцев в других ближневосточных государствах в Ливане они находятся в наиболее бедственном положении². Во многом такая ситуация объясняется политикой официального Бейрута, который, желая не допустить ассимиляции палестинцев, ограничивает их социально-экономические и политические права.

Эта политика вызвана своеобразием ливанского государственного устройства. Для правительства Ливана жизненно важно сохранение внутреннего межконфессионального баланса как залога политической стабильности в стране. Именно этим национальным приоритетом объясняется тот факт, что Бейрут довольно последовательно принимает меры, направленные на предотвращение интеграции палестинцев в ливанское общество. Дело в том, что большинство палестинцев - сунниты, и их массовая натурализация привела бы к существенному приросту в стране представителей данной конфессии, нарушив сложившийся конфессионально-демографический баланс между суннитами и шиитами, а также между мусульманами и христианами в целом.

Проблема присутствия палестинцев неоднократно провоцировала в Ливане острые разногласия между конфессиями и политическими группировками, что не могло не вызвать серьезных опасений ливанского правительства. Оправданность таких опасений в контексте влияния на внутри- и внешнеполитическую ситуацию подтвердилась в последующем.

Известно, что после подписания перемирия в 1949 г. Ливан официально не вступал в войну с Израилем, тем не менее большинство последующих конфликтов между арабами и израильтянами так или иначе затрагивали территорию Ливана. Более того, в настоящее время лишь Ливан, если не считать территорию собственно Палестинской автономии, является единственной зоной активных боевых действий между арабами и израильтянами.

В значительной степени именно палестинцы, их присутствие в стране спровоцировали гражданскую войну в Ливане (1975 - 1990 гг.) и последующую оккупацию части ливанской территории Израилем и Сирией.

До превращения ООП в серьезную военно-политическую силу, выступающую за права палестинского народа (принятие в 1968 г. Палестинской хартии), ливанское правительство довольно успешно проводило политику ограничения прав палестинцев, находящихся на территории страны, неизменно подчеркивая, что их пребывание в Ливане носит временный характер и что проблема беженцев требует решения на постоянной основе и вне территории Ливана. Бейрут не был заинтересован в улучшении условий пребывания палестинцев в Ливане, поскольку считал, что это лишь отодвигает окончательное решение проблемы и создает предпосылки для их постепенной ассимиляции в стране.

По закону 1957 г. было ограничено передвижение по ливанской территории палестинцев, проживающих в лагерях беженцев. Тогда же был введен запрет на строительство постоянной инфраструктуры в палестинских лагерях, территория которых с момента создания в 1948 г. не расширялась, не-

* После первой арабо-израильской войны 1948 - 1949 гг.

стр. 33

смотря на постоянный прирост палестинского населения.

В 1959 г. под юрисдикцией Министерства внутренних дел был создан Департамент по делам палестинских беженцев, призванный регулировать вопросы, связанные с пребыванием палестинцев на территории страны. Затем, в 1962 г. был принят закон "О въезде, пребывании и выезде из Ливана", в котором палестинские беженцы были обозначены как особая группа иностранцев, проживающих в Ливане и не имеющих документов страны гражданства. Принятие данного закона и то специфическое определение, которое было в нем дано палестинцам, имело особое значение, поскольку и до настоящего времени Ливан не имеет специального законодательства, касающегося статуса беженцев в стране, а также не является участником Женевской конвенции о статусе беженцев (1951 г.) и Протокола, касающегося статуса беженцев (1967 г.).

Подход ливанского правительства к проблеме не совпадает с общеарабской позицией по отношению к палестинцам, которая была закреплена в Касабланкском протоколе Лиги арабских государств (ЛАГ) 1965 г., регулирующем правовой статус палестинцев в арабских странах и приравнивающем их к гражданам страны убежища. Ливан, стремясь гармонизировать свою политику с общеарабским курсом, все же присоединился к Протоколу, но с рядом весьма существенных оговорок. Его подписание Ливаном носило исключительно политический характер и должно было поддержать видимость общеарабского единства с палестинским народом в борьбе за его самоопределение.

Усиление влияния ООП и возросшая угроза столкновений с вооруженными палестинскими отрядами, численность которых к середине 70-х гг. была примерно равна силам регулярной ливанской армии, а также давление на Бейрут со стороны арабских государств привели к подписанию в 1969 г. между Ливаном и ООП Каирского соглашения, которое фактически превратило Ливан из страны убежища в один из плацдармов борьбы ООП против Израиля. Соглашение также предоставляло палестинцам социально-экономические и политические права на территории Ливана, аналогичные тем, что были постулированы Касабланкским протоколом, однако без упоминания о приравнивании их к гражданам страны.

После вооруженных столкновений между ООП и иорданскими властями ("Черный сентябрь" в 1970 г.) штаб-квартира ООП была перенесена в Ливан, ставший после этого центром палестинской борьбы с Израилем.

В ходе гражданской войны в Ливане (1975 - 1990 гг.), причиной которой стали обострившиеся разногласия между ливанскими конфессиями, вызванные именно пребыванием палестинцев в стране, палестинские отряды вступали в вооруженную конфронтацию с христианами (1975 - 1976 гг.), мусульманами-шиитами (1977 - 1982 гг.) и даже мусульманами-суннитами (середина 1980-х гг.). Напряженность между ливанцами и палестинцами уменьшилась после депортации ООП из Ливана в 1982 г., однако в глазах ливанцев палестинцы уже успели приобрести образ врага, посягающего на государственный суверенитет. Причем такое мнение сложилось не только среди христианских, но и мусульманских общин страны³.

Политика ООП в ходе гражданской войны по отношению к ливанскому обществу привела к тому, что официальные власти после окончания войны заняли более жесткую позицию в вопросе пребывания палестинцев на ливанской территории, что оправдывалось не только объективными причинами, такими как отсутствие в стране экономических ресурсов для улучшения условий жизни многочисленных беженцев, но и возросшей неприязнью всего ливанского общества к палестинцам.

Начиная с этого времени, ливанское правительство стало проводить политику, направленную не на ограничение прав палестинцев на своей терри-

стр. 34

тории, а на их вытеснение, полагая таким образом ускорить решение проблем, связанных с их массовым пребыванием в стране.

В 1982 г., вскоре после депортации ООП из страны, Министерство труда и социальных вопросов Ливана приняло ряд постановлений, ограничивающих сферу деятельности иностранцев в стране, что практически лишало палестинцев возможности трудоустройства. В результате такой практики уровень безработицы среди палестинцев в середине 80-х гг., по официальной статистике, достиг 17%⁴; однако реальные показатели были намного выше, поскольку эти данные не учитывали работающих на временной основе. По некоторым данным, в настоящее время до 40% палестинцев в Ливане являются безработными⁵.

В 1987 г. правительство в одностороннем порядке отменило действие Каирского соглашения и гарантируемые им права палестинцев в Ливане. С учетом того, что Бейрут присоединился к Касабланкскому протоколу со множеством существенных оговорок, то после расторжения Каирского соглашения палестинцы в Ливане лишились основных социально-экономических и политических прав не только фактически, но и формально. Этноконфессиональная политика ливанского правительства и, в частности, запрет на натурализацию палестинцев зафиксированы и в преамбуле Конституции страны (вариант 1995 г.).

Ливанское правительство было заинтересовано прежде всего в улучшении социально-экономического положения примерно 450 тыс. перемещенных в ходе гражданской войны собственно ливанских граждан. Объективно официальный Бейрут был не в состоянии самостоятельно удовлетворить нужды всех находящихся на территории страны беженцев и перемещенных лиц, а поэтому в случае реализации конкретных программ помощи отдавал предпочтение тем, что были ориентированы на ливанцев, а социально-экономическое положение палестинцев находилось исключительно в зависимости от дотаций международного сообщества.

В середине 90-х гг. международное финансирование "палестинских программ" в Ливане сократилось, что было вызвано тем, что основные ресурсы, предоставляемые иностранными спонсорами на палестинцев, стали расходоваться на сформированную согласно соглашениям в Осло (1993 г.) Палестинскую национальную администрацию (ПНА), то есть на развитие территорий будущего палестинского государственного образования. Данный курс был вызван стремлением создать условия для репатриации палестинских беженцев в Палестину и найти принципиальное решение политической проблемы.

Перераспределение международных ресурсов в пользу Палестинской автономии привело к ухудшению условий жизни палестинского населения в Ливане. При этом необходимо отметить, что вынужденная маргинализация палестинцев имела дополнительный дестабилизирующий эффект, поскольку сопровождалась распространением среди беженцев радикализма, терроризма и преступности.

В 2001 г. ливанское правительство приняло закон, запрещающий палестинцам владение недвижимым имуществом, а в случае его наличия на момент принятия закона - запрещающий его наследование. Примечательно, что в отношении других групп иностранцев в Ливане такого запрета нет.

Новый акт непосредственно затронул интересы палестинцев, проживающих вне лагерей беженцев и находящихся в лучших социально-экономических условиях. Прямым его результатом неизбежно станет увеличение численности населения и в без того переполненных лагерях. Принятие этого закона может привести к тому, что запреты, действующие в отношении палестинцев, проживающих в лагерях беженцев, будут распространяться вообще на всех палестинцев в Ливане.

Под давлением международного сообщества, выступающего с критикой ливанской политики в

стр. 35

отношении палестинцев, правительство приняло некоторые меры для улучшения их положения, однако они носили в основном декларативный и фрагментарный характер. В частности, это касалось обнародованного в 2005 г. декрета Министерства труда и социальных вопросов, отменяющего ряд ограничений 1982 г. и позволяющего иностранцам трудиться по найму, но работать лишь на низкооплачиваемой неквалифицированной работе.

Кризис лета 2006 г. нанес огромный ущерб еще не восстановленной окончательно после гражданской войны ливанской экономике. Боевые действия между израильскими войсками и силами "Хезболлы" привели к тому, что примерно 500 тыс. ливанцев были вынуждены покинуть места постоянного проживания⁶. В условиях, когда от 15 до 20% полноправных граждан страны стали вынужденно перемещенными лицами, можно ожидать дальнейшего ухудшения положения палестинцев в Ливане. Ведь правительство не располагает необходимыми ресурсами для удовлетворения гуманитарных потребностей всех нуждающихся и, естественно, будет отдавать приоритет гражданам своей страны.

В этом контексте призыв ливанского правительства к международному сообществу решить проблему палестинцев представляется сегодня особенно актуальным, поскольку страна объективно не в состоянии самостоятельно урегулировать этот вопрос, несмотря на его исключительное значение для внутренней стабильности. Решение этой проблемы возможно лишь в международном контексте, где должны быть предложены реальные пути решения и изысканы финансовые ресурсы для обеспечения минимальных потребностей палестинских беженцев на время их пребывания в Ливане. По мнению официального Бейрута, вопрос о судьбе беженцев, постоянно проживающих на территории страны, является центральным для всего комплекса ближневосточного урегулирования, без предварительного решения которого правительство отказывается даже принимать участие в обсуждении других проблем. Такая позиция Ливана в целом не соответствует общеарабскому подходу, который основан на приоритете решения политических проблем и обеспечении права палестинцев на самоопределение.

Ливанское правительство отвергает и чисто гуманитарный подход к проблеме, получивший распространение в международной практике в 1940 - 1970-х гг., поскольку согласно ему одним из вариантов ее решения является натурализация беженцев в принимающей стране, чего Ливан допустить не может и чему противится изо всех сил. По этой же причине Бейрут выступает против ликвидации БАПОР и передачи палестинцев под юрисдикцию Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), деятельность которого носит преимущественно гуманитарный характер и может содействовать натурализации палестинцев в полноценных граждан Ливана.

Именно поэтому Бейрут не делает различия между палестинцами разных волн иммиграции (например, между беженцами 1948 г. или 1967 г.), поскольку тогда также пришлось бы признать преимущества первых перед вторыми и, таким образом, допустить возможность их частичной ассимиляции в государстве-убежище. Ливанская позиция состоит в том, что палестинцам не следует претендовать на ливанское гражданство, поскольку они должны получить гражданство палестинского государственного образования, которое рано или поздно будет создано. Небезынтересно, что правительство Ливана при этом заявляет, что после получения в будущем палестинского гражданства палестинцы смогут свободно проживать на территории страны на правах иностранцев, поскольку их пребывание в этом новом социальном статусе не

стр. 36

отразится на конфессиональной ситуации.

Надо отметить, что позиция Бейрута в принципе соответствует нормам международного права, поскольку несмотря на уже устоявшуюся в международной практике классификацию палестинцев как беженцев они прежде всего являются апатридами, то есть лицами без гражданства⁷.

В целом, против такого варианта решения проблемы - получение палестинцами гражданства своей страны - не возражала бы и основная масса самих палестинцев, проживающих в Ливане, ибо примерно 80% из них хотели бы вернуться в Палестину и действительно получить палестинское гражданство⁸. Более того, отказ Бейрута абсорбировать палестинцев соответствует интересам самой ООП, свидетельством чего может служить резкая критика ее лидерами акта натурализации в 1994 - 1995 гг. тогдашним ливанским правительством около 60 тыс. палестинцев с целью изменения структуры населения перед выборами 1996 г. В 2003 г. правительство приняло решение, согласно которому натурализация, осуществленная в 1994 - 1995 гг., противоречила Конституции страны, однако не стало лишать гражданских прав палестинцев, получивших их в этот период, чтобы не накалять ситуацию.

Нежелание Ливана абсорбировать палестинцев на своей территории поддерживается также Сирией, которая считает, что ливанский подход - дополнительный стимул к решению всего комплекса проблем ближневосточного урегулирования, которое невозможно без создания палестинского государства.

Позицию Бейрута поддерживают и США, преследующие в Ливане свои геополитические интересы. В 2000 г. США заявили о приоритетности решения проблемы палестинцев в Ливане⁹. Об этом, в частности, говорилось в предложениях тогдашнего президента США Б. Клинтона по ближневосточному урегулированию (2000 г.), где подчеркнуто, что приоритет при решении проблемы палестинских беженцев, особенно в случае их репатриации в Израиль, должен быть отдан именно палестинцам в Ливане¹⁰. Более того, такое решение проблемы отмечалось на переговорах в Табе (2001 г.), поддержано и Израилем¹¹.

Таким образом, проблема палестинцев в Ливане носит сложный, многофакторный характер. Для ливанского правительства она является кардинальным вопросом внутренней политики, от которого во многом зависит стабильность в ливанском обществе, а потому Бейрут сознательно обособляет ее и постулирует вне перспектив и сроков создания палестинской государственности и урегулирования палестино-израильского конфликта в целом. Однако совершенно очевидно, что решение этой проблемы возможно сегодня только при условии достижения принципиального согласия по вопросу палестинских беженцев между арабской и израильской сторонами, которое, в свою очередь, зависит от решения вопроса о палестинском самоопределении.

¹ El Khazen F. Permanent Settlement of Palestinians in Lebanon: A Recipe for Conflict. Journal of Refugee Studies Vol. 10, No. 3 1997, Oxford University Press, p. 275 - 293.

² Palestinian Refugees // PASSIA (Palestinian Academic Society for the Study of International Affairs) Special Bulletin, Jerusalem, May 2004, p. 6.

³ El Khazen F. Permanent Settlement of Palestinians in Lebanon...

⁴ Tiltnes A. Falling Behind. A Brief on the Living Conditions of Palestinian Refugees in Lebanon. Fafo Institute for Applied Social Science, Norway, 2005 // www.fafo.no/english/pub/Emner/mid-east.htm ⁵ The Palestinian Diaspora // Le Monde Diplomatique, December 2001 - www.mondediplo.com/focus/mideast ⁶ Israel/Palestine/Lebanon: Climbing Out of the Abyss. International Crisis Group, Middle East Report N 57, July 25, 2006, p. 11.

⁷ Takkenberg L. The Status of Palestinian Refugees in International Law. Oxford, 1998.

⁸ El Khazen F. Permanent Settlement of Palestinians in Lebanon...

⁹ Oakley P. Act Now on Mideast Refugees. The Washington Post, Washington, D.C., July 6, 2000, A. 21.

¹⁰ The Clinton Peace Plan, December 23, 2000 - www.state.gov

¹¹ Israeli Private Response to the Palestinian Refugee Proposal of January 22, 2001, "Non-Paper - Draft 2", January 23, 2001, Taba - www.badil.org

Permanent link to this publication: